小议法制环境

陈平

在长期的基层司法实践工作中，我感悟很多，十多年与法律密不可分卧爬滚打的磨练，也脉诊了基层法治软肋症结之所在。完备而健全的法律规定只是法治基础，创制一个良好的法律执行机制，建立一个好的法制环境才是法律之根本。如何改善、营造一个好的法制环境？这么大的命题似乎不是一个人微言轻的法律工作者忧心的范围。但在平淡生活的瞬间，如果你看到没有背景的弱势一方卑屈坐在法庭上的身姿和无助的眼神；看到他们用粗糙的手笨拙翻看诉讼材料时那份对法律的敬重；发现基层政治不正常的正常潜规则现象，或许你就如我现在一样，有抒发感慨的冲动和欲望。我承认我对基层法制的消极看法不尽正确，写社会阴暗面的评说对还算公职人员的我影响在所难免。但总要有人对影响法制，甚至践踏法制的现象声撕力竭的呐喊一声，纵有触雷的爆裂也无所畏惧的勇气啊。
九十年代初期，笔者从部队到基层从事司法行政工作，我发现在司法办公室坐班的工作人员并没有多少法律理论，恐怕高中学历都没有。我就怀疑他们平时到底是怎么处理这么多纠纷的，我想通过处理一起案例来展示法律的运用，也让他们观摩一下、学点调处技巧。很快我就接手一夫妻吵架申请调处的纠纷，男的身着撕烂的衣服满脸怒气坐着一声不吭，女的披散着头发哭声不停，我和善地劝解女的不要伤心慢慢叙述原委，但双方似乎都不理会我对该纠纷的规范法律讲解，折腾一上午不但没有结果，反而办公室里哭闹更甚，正在我焦头烂额之际，我认为没有多少学识的同事要我退出调解，他走进办公室后拍着桌子大喝一声，哭闹声噶然而止，调解不到十分钟，这夫妻双方握着工作人员的手不停感谢，高高兴兴离开乡政府司法办公室。事后同事告诉我，这叫“拍桌子”调解法。其后我用该法调解民事纠纷屡试不爽。这个阶段人们习惯于服从行政管理，几乎没有多少法律意识，政府官员习惯于自己就是法律代表的自我定位。乡党委、政府领导在遇到“刁民”及难缠之事时，会立即召集司法办出动“镇压”，司法办的工作人员满脸严肃地在现场亮相，一言不发就能起到立竿见影的平息效果。我怎么也想不通这样的效果不是来源于法律，而是行政的威慑力，是对司法、公安职能模糊混同的错觉效应。
随着国家法制的不断完善，经济的高速发展，大量进城务工农民在实践中的觉醒，人们的法律意识逐渐增强。国家倡导依法治国，政府必须依法行政。但公平而严实的法律规定与局部利益、官本位的矛盾和冲突依然存在，人们仍然不崇尚法律的权威，认为法律是公平的，而执法之人仍操生杀予夺法外大权。笔者在湖南某少数民族县法律服务从业实践中感受很深，记得有一起离婚案件，法院开庭后主审法官处置不妥，致原、被告双双丢弃需监护照顾的婚生小孩在法庭而一走了之，代理一方的某法律工作者用尽可以联络委托人的方式都没有得到回音。法院领导为此大发雷霆，分管民审的副院长带领民事审判庭室领导到到该法律工作者就业的机构兴师问罪，主观推定该行为系由代理的法律工作者所致，某一资深法官厉声呵斥：“要停止所有法律工作者在本法院的一切代理行为”其官本位意识、法官特权思想在这句话中已经体现的淋漓尽致。
笔者在接办诉案过程中感受颇深的还有，如果委托人是国家公务人员、特别是领导级别公务员的家人、亲戚或朋友，他们通常在与我们沟通交流中，首先考虑的是通过关系，如请客、找其领导打招呼等方式把承办法官摆平，或者直接找法院领导过问，而不会过多考虑法律操作，这是不是办理诉讼案件的关键所在？我想，用这个方法有用无用抛开一边，我就想说作为国家公务人员遇到由法院处理的纠纷，首先用的处置方法是走关系，证明他们是不太相信法律的，其内心对法律的信仰是很弱的；或者他们认为此法是最好的解决问题的方法。要是这样的领导调到法院工作，那他们这固有的想法会改变吗？我想只不过“行”改为“受”而已。有很多非常简单的案件诉到法院后，有背景的人打了招呼或有份量的人过问了，这个案件要么“冷处理”搁置不判；要么判决结果并不符合法律规定。当然，我这里还要阐明的是，法院有很多身负正义感、有同情心、有抱负、非常公正的法官，他们在处理案件时遇到领导干预的情形，内心也是痛苦的，既不能向当事人说明，又要遭当事人白眼。
笔者认为法制环境的好坏，取决于党政领导、执法者对法律的信仰程度，对法律的遵守程度，单纯一味追求要老百姓守法是空洞而苍白的要求。乡镇级别的领导应该是普法的重点，笔者曾代理一起山林权属争议纠纷，受理调处机关是镇人民政府，在出席镇政府组织的调处会议时，我们出示了代理公函、委托授权等法律手续后履行代理职责，出席调处会的村党支部书记马上对一方出现代理人的情况提出质疑，其意为：
1、请律师、法律工作者代理山林纠纷处理要浪费很多金钱，花钱不值得，案子还不是要镇政府处理，能不能请代理人退出并把收的钱退出来；
2、对方请代理人没有通过组织同意，也没有告诉对方，搞突然袭击是不行的；
3、请镇领导裁定是否允许代理人出席调处会议。
镇政府分管农、林、水的副镇长答复：“代理人是可以出席会议的，依法办事嘛，但必须与政府保持一致，否则出现问题要由代理人负责”。我们沿袭行政规矩向镇领导汇报式的解说，我们根据法律规定依法履行代理职责等等。但其后加入调处阵容的镇领导发话了，说：“你们知道中央减轻农民负担的决定吗？收农民的钱打官司不觉得有愧吗？你们知道我们这里的特殊情况吗？由你们参与调解会一定会出乱子的，镇政府的意图就很难实现”。法律在这里有多大的权威？领导习惯于用党的政策办事。最后，笔者还是建议该案镇政府无权做出改变的处理决定，应报请县人民政府处理。因为一方持有县人民政府核发的《林权证》，另一方空口无凭，但镇政府几乎是强行要代理人做工作，让持“证”的一方割地赔款。在这里不是以法律、而是以镇政府为准则的，这起争议至本文发稿前镇政府仍搁置未决，亦未报送上级政府处理。
很多老百姓为什么惯用集体上访来解决问题？近年来，企业破产、改制，工人下岗引起集体上访事件不断，哪怕是开矿死个人也要抬到政府以寻求获得满意的解决。我想，简要剖析其根源无非是法律环境没有得到净化。1、官僚：对上门寻求解决问题的群众轻视、冷漠；2、腐败：有腐败就必然出现不公，依靠领导处理、法律救济无法解决问题时，逼出用野蛮的上访方式以求解决；3、上访者一堵政府大门，很多问题通常会很快解决，甚至很难见到的领导也会出面与其对话，解决问题的效率非常高，这是人们反复使用此举解决问题的又一原因；4、敏感问题法院不受理，使得告状无门；5、为取得一方平安的政绩，地方党、政怕有群访事件，有些在上访无理的情况下，政府也作出让步以求平息，施用上访方式而不是法律途径寻求问题的解决，是法的悲哀。
好的法制环境的铸就，应该体现在执法者一点一滴的行为中产生。特权车闯红灯如入无人之境，交警熟视无睹；违章车被扣有关系当场放行，没有关系扣车、罚款，态度不好拘留“专政”；有特殊“警民”关系的娱乐店里，妖艳露点的“妹妹”用花枝招展的身姿、杏红小口甜美的微笑招客进行“肉欲交易”。没有关系的经营店铺，三天二头被查，查的你宾馆无人敢住，招待所无人敢歇；为搞活地方经济，最大化地方政绩，招商引资的企业享受特权，劳动、工商、税务、安全等部门进现场执法，必须持县委有关机关批准使得进入；上级领导到基层视察、调研，下面即用恶劣造假蒙骗以博取政绩，如前国务院朱总理到安徽南陵县调研考察，南陵官员竭尽造假之能的事例。凡此种种，处于社会低层、没有背景的大多数普通群众心里得不到平衡，必然滋生违法、犯罪以对抗社会的不公，必然对法律丧失信心。我想，国家“五五”普法已经开始，要求所有国家公务员必须通过普法考试的规定是很英明的，可惜这个考试没有体现真正的成绩，只是个走过场的做秀而已。真正实现依法治国、依法行政，全民崇尚法律，当官的不唯上、只唯法、只唯实，那才是我们民族法制的春天。
我们期待春意盎然的法制明天
（作者：湖南省靖州苗族侗族自治县司法局：陈平） （转载靖州司法行政网）

陕西省西安市人民政府


西安市人民政府令第27号


　　《关于修改<西安市外商投资企业用地管理暂行办法>的决定》已经市人民政府2004年6月4日第51次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00四年八月十五日

西安市外商投资企业用地管理暂行规定

（1988年10月23日市人民政府发布 根据市人民政府

2004年8月15日《关于修改<西安市外商投资企业用地

管理暂行规定>的决定》修正）





（1988年10月23日市人民政府发布 根据市人民政府2004年8月15日《关于修改〈西安市外商投资企业用地管理暂行规定〉的决定》修正）

第一条 为加强对外商投资企业用地的管理，根据《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》,结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 经批准在本市兴办中外合作经营企业、中外合资经营企业和外资企业（以下简称外商投资企业）使用土地，不分隶属关系，均适用本规定。
第三条 西安市土地行政管理部门是本市外商投资企业用地的行政主管部门。
第四条 外商投资企业用地，应按规定办理征地、拆迁等用地手续，并与市土地行政管理部门签订“用地合同”，领取《西安市国有土地使用证》。
第五条 外商投资企业对获准使用的土地，只有使用权，没有所有权。土地使用权可以依照法律的规定进行转让。
第六条 外商投资企业如需改变企业名称，改变土地用途，改变用地范围，转让土地使用权，或“用地合同”届满仍需延用土地的，应提前3个月向市土地行政管理部门申请办理变更或延用手续。
第七条 凡有下列情形之一的，市土地行政管理部门可根据其具体情节对外商投资企业和有关单位分别给以批评、教育、罚款、没收非法所得，直至无偿收回土地，并建议其主管部门追究有关领导人和当事人的责任。
（一）违章、非法占用土地的；
（二）擅自改变、扩大用地范围或改变土地用途的；
（三）非法买卖、出租土地的；
（四）擅自转让土地使用权的；
（五）企业撤销或外迁，未及时交回土地的；
（六）“用地合同”签订后连续两年不使用土地的；
（七）“用地合同”到期，未办理延用手续继续使用土地的。
第八条 外商投资企业与其他单位或个人发生用地争议，由市土地行政管理部门调处或仲裁。争议双方如不服市土地行政管理部门的处理或仲裁，可在接到处理决定书或仲裁书之次日起30日内向当地人民法院起诉，逾期不起诉又不执行的，市土地行政管理部门可向当地人民法院申请强制执行。
第九条 外商投资企业在本市使用土地，均须按规定缴纳场地使用费。场地使用费不包括征地、拆迁、安置补偿、市政设施配套费等。
第十条 外商投资企业的场地使用费标准按照用地面积、地理位置、使用性质等因素分为五级六类。具体标准由市土地行政管理部门核定。用地面积不便计算的，按月营业额（产值）的1%至3%征收。
场地使用费从用地合同规定的用地之日起计征。基建期间减半征收，但减征期最长不得超过两年。
第十一条 对下列外商投资企业用地，除市区繁华地段（城内六大干线和四关正街沿街地区）外，给予特别优惠：
（一）产品出口企业和先进技术企业，农、林、牧企业，能源、交通及非盈利性质和社会公益事业，可不予征收场地使用费。
（二）其他一般生产性企业，在合同期50%的期限内，不予征收场地使用费，以后年度减半征收。
第十二条 外商投资企业因不可抗拒因素致使缴纳场地使用费有困难的，经市土地行政管理部门批准，可以适当减、缓、免。
第十三条 场地使用费由企业法人缴纳。合营企业中方以土地入股或作为合作条件的，由中方合营者缴纳。
第十四条 场地使用费按月计算，每半年缴纳一次，上半年于6月15日前缴清，下半年于12月10日前缴清。逾期缴纳者，按日加收所欠费额的5‰的滞纳金。
第十五条 本规定公布前已开办的外商投资企业，应按本规定第四条的规定补办用地手续。凡合同中已确定场地使用费的，按原合同执行；合同中未确定场地使用费的，按本规定标准补缴。
第十六条 外商投资企业无论何种原因中途歇业、停办的，应提前到市土地行政管理部门办理停止使用土地手续，以前已缴纳的场地使用费，不予退还。
第十七条 华侨、港、澳、台同胞投资的企业用地，参照本规定办理，场地使用费按规定标准减5%缴纳。
第十八条 外商投资企业场地使用费，统一由市土地行政管理部门以“场地使用费收入”科目直接解缴市金库，专项用于城市建设。
第十九条 本规定自公布之日起施行。