法院人员岗位目标考核管理体系的构建

赵如水


　　伴随着法官职业化建设的推进，建立科学的法官业绩评估体系，成为推进我国司法审判事业发展进步的重大举措，并相继在“二五”、“三五”改革纲要中确定为司法管理改革的重要内容。数年间，一些先进法院先后在最高法院确定的构建原则下进行了积极探索实践，并取得了丰硕成果，为科学衡量司法审判工作起到了重要作用。但从事物发展规律来看，在司法改革仍处于探索实践阶段时，作为其重要构成部分的法官业绩评价体系，无论从理论研究上还是从司法实践中都必然存在诸多缺陷，特别是在基层法院，基于人才、经验等诸多因素的影响，更加缺乏实践基础。有鉴于此，积极探索构建以法官业绩评价体系为重点的法院人员岗位目标考核管理体系，已成为司法理论界和实务界的一项重大课题。笔者作为一名基层法院的政工人员，既欠缺丰富的理论基础，也没有宽泛的法治视野，仅结合对专家学者的研读和本院的实际略谈一二，权作完成调研任务。

一.法院人员岗位目标考核管理体系构建的现实意义

　　岗位目标考核管理体系作为现代人事管理和政务管理的一项重要机制，几乎被引入到各个领域。人民法院作为国家审判机关，虽具有独特的司法特性，但仍然需要以具有普遍意义的人事和政务管理为基础，因此，在积极探索构建法官业绩评价体系的过程中,兼顾构建法院人员岗位目标考核的全方位管理体系也就成为其人事政务管理的必然选择。适应现代审判发展的需要，在注重吸纳西方司法制度精髓的基础上，结合社会主义司法制度的特点，最高法院先后在制定“二五”、“三五”改革纲要时将构建法官业绩评价体系作为重要内容，从而在构建法院人员岗位目标考核管理体系上迈出了坚实步伐，并以北京、上海、南京、山东等诸多法院为试点，积极进行了探索实践。从理论和实践的视角解读，法院人员岗位目标考核管理体系主要应具以下功能：
　　一是体现了现代司法制度的价值取向。现代司法制度是民主政治发展下社会对司法价值取向的理想化追求的结果，重点包括司法理念的确立和司法运作、司法管理的科学构建，其本质属性就是通过建立符合司法规律的制度体系来实现社会的公平正义。岗位目标考核管理体系作为司法管理层面下不可忽缺的重要组成部分，也就必然体现现代司法制度的价值取向。
　　二是有利于人民法院实行分类管理。应该肯定地讲，在以法官为主体的审判机关，注重对法官的管理和对司法业绩的评价是现代司法制度的必然选择，基于此，无论从理论研究上还是从管理实践中，都更多地给予了此方面的关注。但从中国司法审判机关的构成和运作来看，其实质是司法与政务的一个复合体，既要求体现司法独立的价值追求，又需要通过行政运作来作支撑。因此，建立法院人员岗位目标考核管理体系，对司法与政务进行相应标准下的分类管理和考核，才更有利于现代司法制度的构建。
　　三是有利于提高整体素质。现代司法制度的发展，不仅要求司法主体的法官实行职业化，同时也要求相关司法辅助人员和政务人员的素质相应提高，只有这样才能保证司法运作的高效有序。但从当前的司法实践来看，在法官逐步职业化的过程中，作为司法审判机关的司法辅助人员和政务人员常处于一种被淡化的地位。因此，建立健全法院人员岗位目标考核管理体系，从而加强对法官以外人员的管理考核，也是提高司法审判机关整体工作能力的一种必要举措。
　　四是有利于提高司法质量和效率。司法效率和司法质量作为司法评价体系中的重要参数，如何客观真实地反映这些参数，对于提高司法效率和保证司法质量具有积极的意义。因此，抑或从统计学或管理学的角度思考，或是从当前一些试点法院的法官业绩考核办法来看，多数法院也是围绕这两方面的内容重点进行相关参数设定，并依据此尽可能进行全方位的评价，从而促进审判质量和效率的提高。

二. 法院人员岗位目标考核管理体系构建中的现实缺陷
　　建立法院人员岗位目标考核管理体系，其实是一种法院的管理活动。从管理学的观点看，作为国家审判机关的人民法院，也是一个人们相互协作的系统，即各类人员有效的相互合作、统一行动，从而实现国家赋予的审判职能。尽管诸多学者和法律人对构建这种评价体系进行了深入研究与探讨，并在实践中不断予以完善，但基于我国司法的浓厚行政色彩及司法本身的特性，加之地域文化的差异等因素的影响，在构建和运作该评价体系过程中仍然存在许多缺陷。主要是：
　　一是评价主体不确定和结果不权威。《法官法》第十六章对法官业绩评价作出了相关规定，由本院的法官考评委员会负责，但从当前我国各级法院的实际情况来看，多数法院特别是基层法院，基于审判资源的限制，并未设立这一组织，法官的业绩考评工作普遍依靠政工部门或审判监督庭开展，评价主体不符合要求，同时考评指标也局限在一定范围之内，不利于对法官业绩的全面考核，考核结果不具有专业性和权威性。尽管如此，作为审判机关的主体，对其仍设定了一些考核参数，而对于其他司法辅助人员或政务人员来讲，只是通过一种配合组织部门开展的年度干部行政考核，形式单一且没有针对性，不能准确对审判机关辅助人员和司法政务人员做出客观评价。
　　二是评价标准行政化色彩浓厚。基于历史文化的影响，我国的司法机关带有浓厚的行政色彩，渗透于各个方面，特别是司法管理层面更多是对行政管理的直接移植，反映在考核管理体系中就是管理权限集中在组织部门，对法官及其他司法辅助人员的考核等同于公务员考核，考核指标设定为德能勤绩廉五个方面，并成为干部选拔的重要“形式”参数。
　　三是专业评价参数设置不合理。从一些先进法院较为完善的法官业绩评价办法来看，多数是从办案数量、结案率、调解率、上诉率、发回率、改判率等一些数字层面进行反映。但从司法实践来看，基于案件难易程度不一，当事人对权利处置认识不同，以及在法律的理解和适用上，甚至包括地域文化上的差异，这些数据常常并不能对一个人进行全方位的评价和反映，有时甚至给人一种错误的信息。如基于审判委员会讨论作出的案件被改判或发回时，特别是受司法权的地方化和行政化影响，司法结果在很大程度上并不是承办人依据法律作出的真实意思表示，但其不利后果通常会反映在承办人的司法业绩中。另外，在这些参数之外，对法官业绩评价的还有一个更重要的“错案”参数，但从司法理论和司法实践来看，对“错案”的规定本身就没有一个统一的标准，而依据一个不确定的标准来进行评价，其结论可想而知。
　　再言之，对其他司法辅助人员或司法政务人员的评价更是没有具体参数而言，通常只是人缘情况的反映，固然人缘可以反映一个人的某方面，但这绝不应占主导地位，而在以民主投票为主要考核形式的支撑下，这又成为了必然。
　　四是评价方法缺乏科学性。从司法实践中的考核办法运作来看，多数法院仅是由政工部门或负责司法统计部门通过对案件的相关参数进行计算而进行数量或比率的考核，这种在参数设定本就不合理的前提下计算出的数值，很难作为科学的考核依据。另外，对案件质量的考核通常也是由审判监督庭根据最高法院或省市法院制定的案件质量标准进行评查，且更多是关注了程序方面。即便如此，审判监督庭作为法院一个“附属”审判机构，多数法院在审判资源配置上都没有引起足够重视，甚至许多法院只是一人庭，而仅依靠一个或两个人来对所有案件进行全面的实体评查，客观上既勉为其难，又轻易不能对案件实体作出结论性评价。特别对于其他非法官人员的考核，更是简单到几乎被忽略，通常并不区分岗位特点、工作难易程度和完成岗位职责所需要付出的努力，只是对优秀、称职、基本称职、不称职四个等次的单项选择，这种把智力劳动与体力劳动不分的考核评价方式显然不合理。
　　五是考核评价结论运用效率不高。从管理学的角度讲，考核评价的重要目的在于为管理提供科学依据。但从当前诸多法院的实际情况来看，在运用考核评价结论从而推动科学管理方面并不尽人意，如在职级晋升、等级评定、干部选拔等上，虽然或多或少都要体现考核结论，但基于等级评定直接涉及个人利益，而职级晋升和干部选拔又往往受到组织人事部门左右，考核评价结论在实践要么不愿意运用，要么很难运用，从而在根本上失去了考核评价的功能。

三.法院人员岗位目标考核管理体系的构建路径
　　构建法院人员岗位目标考核管理体系，既需要注重理论研究，更需要实践中的探索，笔者结合个人十年法院政工经验，认为在构建法院人员岗位目标考核管理体系上应重点注意以下几个方面。
　　一是必须把握司法的特性。在司法并不独立的现实情况下，审判机关虽带有浓厚的行政色彩，但我们必须认识到司法本应具有的独立特性，其与行政机关有很大的区别。因此，在构建以法官职业评价体系为重点的法院人员岗位目标考核管理体系时，必须把握司法的特性和运作规律，从而在确定考核评价主体、制定考核评价标准及方法、以及对考核评价结论的运用上，都需要在借鉴公务员考核的基础上实行超越。
　　二是要在突出重点的基础上全面兼顾。应该肯定地讲，法官是审判机关的主体，但从法院人这个群体的角度审视，法官又不是审判机关的全部，法院是一个既包括司法审判、也包括司法政务，甚至还有诸如后勤服务的一个综合体。因此，在积极构建法官业绩评价体系的过程中，必须加强对非法官人员岗位目标考核管理体系的探索，努力形成全方位的考核管理体系。
　　三是要注重实行分类管理。基于审判机关的特殊构成，在构建考核评价体系中，必须对从事不同岗位的人员进行分类管理，并按工作特性确定或制定相应的的考核评价主体、标准和方法。从当前法院人员构成来看，至少应区分为法官、司法警察、书记员、司法政务人员、司法后勤服务人员五个类别，同时要根据考核评价对象确定相应的考核评价主体、制定相应的考核评价标准。
　　四是要注重考核评价主体的确立。根据法官职业的特性及其他司法辅助工作特点，借鉴西方经验及一些先进法院的做法，可做如下考虑：1.对法官的考评应依照《法官法》的规定，设立考评委员会，考评委员会应由本院审判委员会委员、审判监督庭庭长、负责案件流程管理部门负责人组成，考虑受同级人大监督，可将其分管政法工作的副主任列为成员。司法实践中有些将律师作为特邀成员，从监督的角度思考，估且可以接受，但作为内部“行政管理”的一部分，由其参与显然并不合理；2.考虑司法警察实行双重管理的体制及任务的特殊性，对司法警察的考评应由本院正副院长、政工、纪检、司法警察部门负责人及上级法院司法警察部门的领导组成考评组进行考核评价；3.对司法政务的考评由本院正副院长、政工、纪检部门负责人组成考评组进行；4.对书记员的考评由本院政工、纪检部门负责人及书记员管理处、审判监督庭、案件流程管理部门、档案部门负责人组成考评组进行；5.对司法后勤人员的考评由本院党组成员及各部门负责人组成考评组进行。
　　其中的调研能力考评需由本院承担研究室职能的负责人和具有相应特长的人员参与。
　　五是要注重考评标准的设定。基于审判机关的特性及分类管理的需要，可根据相应工作特点进行设定。
　　共性考核评价标准及比例：参照公务员考核办法，重点设定德、勤、廉三项指标。其中德主要包括政治素质、职业道德及品性作风等方面；勤主要包括敬业精神、工作作风、工作量及工作时间等方面；廉主要包括业内外的权力使用、利益权衡、人情处理等方面。以上三方面分别在考核中占10%。
　　个性考核评价标准及比例：1.法官业绩标准主要应包括办案数量、办案质量、调解（和解）率、季度结案均衡度、超审限数、上诉案件的重大改判数和因程序违法发回重审数、当庭宣判率、庭审驾驭能力、文书制作质量及司法理论调研水平；2.司法警察业绩标准主要包括日常工作任务及执行重大任务完成情况、警察技能、体能训练情况、警察知识理论水平及调研能力；3.书记员业绩标准主要包括庭审记录质量、案卷装订数量及规范程度、简单法律文书或公文制作水平、法律基础知识素质及司法调研能力；4.司法政务人员业绩标准主要包括日常工作完成情况、日常公文制作水平、综合协调及调研能力；5.司法后勤服务业绩标准主要指工作完成情况。作为重点考核内容，应在考核中占70%的比例。
　　基于以上诸多指标都是量化形式，故需要经深入调研论证方可确定相应数值、比率及工作系数（指完成工作的难度或需付出更多精力）和评价增值系数（指完成工作情况受到上级表彰）。
　　六是要注重考核评价方法的科学性。基于共性考核评价标准多数较为抽象或具模糊性，不易显象化表现出来，可结合平时表现和年度考核进行综合评价，根据实践经验，二者可各占50%。相对于共性考核标准，业绩考核标准许多指标则可以进行量化，这就要求在考核时要严格按照设定的标准进行。除此之外，对于业绩考核中的一些非量化指标，由各考评组进行综合评定。
　　七是要注重对考核结论的运用。对于考核结论要记入个人档案，并作为表彰奖励、职级晋升、等级评定、职务晋升、后备干部培养上的重要依据。


（陵川县人民法院政治处 赵如水）

山西省人大常委会


山西省大气污染防治条例
山西省人民代表大会常务委员会


（1996年12月3日山西省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）

第一章 总 则
第一条 为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，实施可持续发展战略，根据《中华人民共和国大气污染防治法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省行政区域内的一切单位和个人，均应遵守本条例。
第三条 各级人民政府必须把大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展计划，落实治理资金，并组织实施；合理规划工业布局，发展无污染或污染小的产业；开展防治大气污染的科学研究，推广应用科学技术成果；发展环境保护产业。
第四条 各级人民政府及其主要领导人要依法履行大气环境保护的职责，组织完成大气污染防治任务。
第五条 各级人民政府应当加强植树造林、城市绿化工作，改善大气环境质量。
第六条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域大气污染防治实施统一监督管理。
公安、交通、铁道管理部门根据各自的职责，依法对机动车船污染大气进行监督管理。
第七条 一切单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。
第八条 对保护和改善大气环境做出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府给予表彰奖励。

第二章 大气污染防治的监督管理
第九条 县级以上人民政府对本行政区的大气污染物排放实行总量控制，总量控制目标和指标由上一级人民政府批准。
县级以上人民政府环境保护行政主管部门根据总量控制目标和指标，提出各排污单位的排污种类、数量、削减时限，报同级人民政府批准下达。
一切单位不得超过规定的大气污染物排放总量，并在规定的时限内完成削减任务。
第十条 向大气排放污染物的单位，必须向环境保护行政主管部门申报登记，办理批准手续，按规定的种类、数量、浓度排放污染物，并定期向当地环境保护行政主管部门报告污染物排放情况；排放污染物有重大改变的，必须按时限要求重新申报。
第十一条 新建、扩建、改建向大气排放污染物的建设项目必须依据国家和省有关建设项目环境管理的规定，进行环境影响评价，编制环境影响报告书，按规定程序经环境保护行政主管部门批准后，计划、土地、建设等部门方可办理有关投资、征地、建设等手续。
建设项目投入生产或者使用前，其大气污染防治设施必须经环境保护行政主管部门验收；验收不合格的，不得投产或使用，工商行政管理部门不予注册或核发营业执照。
第十二条 建有大气污染防治设施的单位，应确保防治设施与生产设施按设计同步运行，其防治设施需拆除或闲置的，必须有相应的防治措施，并应征得环境保护行政主管部门同意。
第十三条 严格控制二氧化硫对大气的污染。在国务院批准划定的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内排放二氧化硫的单位，应按规定缴纳二氧化硫排污费。具体收费办法，由省人民政府制定。
第十四条 凡向大气排放污染物超过规定标准造成严重污染的单位必须限期治理，在限期治理期间应定期向环境保护行政主管部门报告治理进度，按期完成治理任务。
环境保护行政主管部门应对限期治理情况进行监督检查。
第十五条 凡有可能发生事故或其他突发性事件而造成大气污染事故的单位，必须制定应急防范措施。
造成大气污染事故、危害人体健康的单位，应当立即采取防治大气污染危害的应急措施，同时通报可能受到危害的单位和居民，进行必要的疏散和防护，并报告当地环境保护行政主管部门，接受调查处理。当地环境保护行政主管部门应尽快对事故进行调查处理。
第十六条 在区域大气受到严重污染、危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应立即通报本地区单位和居民，并采取强制性应急措施，包括责令排污单位停止排放污染物。

第三章 防治燃煤产生的大气污染
第十七条 各级人民政府及其有关部门，应当采取措施发展煤制气、液化石油气、天然气和成型煤，改进燃料结构，推广低污染燃烧技术。
第十八条 城市饮食服务业的经营者，必须遵照国务院有关饮食服务业环境保护管理的规定，采取措施，防止油烟对环境的污染。
设市的城市街道户外饮食业的经营者，严禁直接燃烧原煤，应当采用型煤、液化石油气、煤气、电等清洁能源。
第十九条 煤矿、洗煤厂等排放煤矸石的单位，必须采取治理、处置、综合利用的措施，防止煤矸石自燃。
煤矸石发生自燃对大气造成严重污染的，应设置警戒线，并须在规定期限内完成治理任务。
第二十条 新建炼焦项目必须采用技术先进、密闭性能好、资源利用率高、大气污染物不超过排放标准、一定规模的炉型。
现已建成的不符合前款要求的，应限期治理；限期内不能治理的予以关闭。
第二十一条 县级以上人民政府应统一规划，组织有关部门和单位实施城市烟尘控制区建设工作，经上一级环境保护行政主管部门验收达到烟尘控制区标准的，由上一级人民政府发给烟尘控制区合格证书；建成的烟尘控制区，必须采取措施巩固提高，如果烟尘排放超过标准，收回烟尘
控制区合格证书，并限期达标。
第二十二条 城市人民政府及其有关部门应根据本地实际情况制定合理的经济政策和技术措施，逐步实行联片集中供热。老城区改造和新建住宅区应实行集中供热。
城市规划区内不得再建分散的供热锅炉房。
第二十三条 新建火电厂和大中型企业，用煤含硫高于1％的，应建设配套脱硫装置或者采取其他控制二氧化硫排放的措施，二氧化硫排放不得超过规定的排放标准；已建成的用煤含硫高于1％的企业，应当采取控制二氧化硫排放的措施，二氧化硫排放不得超过规定的排放标准。

第四章 防治废气、粉尘和恶臭污染
第二十四条 严格限制排污单位向大气排放含有毒物质的废气、粉尘和恶臭气体；确需排放的，必须经环境保护行政主管部门批准，并不得超过规定的排放标准。
第二十五条 在居民生活区内，禁止新建向大气排放汞、铅、砷、氟、氯、硫化物和三四苯并芘等有毒物质的项目和排放恶臭气体的项目；已建的由环境保护行政主管部门会同有关部门作出关闭或者搬迁计划，经同级人民政府批准后实施。
第二十六条 新建冶炼企业必须符合国家产业政策，建设配套的消烟除尘和煤气回收设施，大气污染物不得超过规定的排放标准。
现已建成的不符合前款要求的应限期治理，限期内不能治理的予以关闭。
禁止土法烧结。
第二十七条 禁止采用严重污染大气环境的落后工艺炼制硫磺。
第二十八条 在人口集中区禁止焚烧沥青、油毡、焦油、橡胶、塑料、皮革、树叶、垃圾和其他产生有毒有害气体和恶臭气体的物质，特殊情况下确需焚烧的，必须经环境保护行政主管部门批准，并按要求到指定地点集中焚烧。
因建筑施工在城市市区内需熔化沥青的，必须使用符合环境保护要求的密闭设备。
有关部门需要焚烧假冒伪劣商品、毒品的，必须向环境保护行政主管部门申报，并按要求到指定地点焚烧。
第二十九条 运输煤炭、焦炭、石灰、矿石和其他散装物料的机动车辆，在城市街道和公路干线上行驶时必须采取密闭或其他防护措施，防止散装物料泄漏、抛洒。
第三十条 严格控制机动车辆排气对大气的污染。机动车辆向大气排放污染物不得超过规定的排放标准。超过规定排放标准的机动车辆，不得上路行驶。
第三十一条 公安交通管理部门必须将机动车辆排气污染检验纳入初次检验和年度检验内容，对检验达不到规定要求的，不予办理检验免检签证和核发牌证。
环境保护行政主管部门对机动车辆排气污染检验工作进行监督管理。
环境保护行政主管部门应对机动车辆排气情况进行抽验，抽验不合格的，通报公安交通管理部门按有关规定处理。

第五章 法律责任
第三十二条 违反本条例有关规定的，按照《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》的有关规定给予处罚。
第三十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可在收到处罚决定通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，可由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十四条 造成大气环境污染危害的单位有责任排除危害，并对直接受到损失的单位和个人赔偿损失。
赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。
第三十五条 环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十六条 本条例具体应用中的问题，由省人民政府环境保护行政主管部门负责解释。
第三十七条 本条例自公布之日起施行。






1996年12月3日