论我国农村金融组织体系的现状、存在问题及对策

殷 武
（西北政法学院 西安 710063）

【摘要】 我国农村金融组织体系包括正规性金融组织与非正规性金融组织两大类。目前它存在诸多问题，如四大国有商业银行正在淡出农村金融市场、农发行的政策性金融功能弱化、合作金融的“互助共济”性的缺失及非正规金融组织中的高利贷。现阶段为了适应农村经济发展新形势的客观需要，必须在坚持“五农原则”的基础上建立以政策性金融组织为基础、合作金融组织为主导、商业金融为发展方向的分工协作的农村金融组织新体系。
【关键词】 农村金融组织 正规性金融组织 非正规性金融组织
存在问题 对策

一、 问题的提出
农村、农业和农民即所谓的“三农”问题，始终是中国的根本问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题。如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，也说明了这个问题的严重性，充分体现了当前我国政府把解决“三农”问题作为在新形势下经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展，农村经济发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。70年代末期以来，农村金融改革在政府主导下围绕农村金融组织更好地服务“三农”这一中心而展开，包括恢复农业银行(1979年)、扩大农村信用社自主权(80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1999年)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)、2003年下半年开始的农村信用社明晰产权和完善管理体制的改革等，基本确立了农村金融主体运作的基本规范，建立了农村金融市场框架。农业发展需要金融的支持，但从1999年金融体制改革以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，只保留了吸储功能；占据大片农村金融市场的邮政储蓄也只吸储不放贷，使得本来急需资金支持的广大农村得不到现有国有商业银行的支持的同时，农村资金通过银行、信用社和邮政储蓄等渠道流反而流向城市，严重阻碍了农业、农村经济的发展和农民福利改善。而WTO的加入使我国农业面临着严峻的生存挑战，外资金融机构的进入，必将以其资金、技术上的优势占领我国的农村金融市场，这将直接威胁到我国农村金融体系的存亡；而金融业存在的诸如农村金融组织不能完全成为独立的市场主体、承受着较沉重的不良资产、缺乏有效率的企业治理结构和竞争政策、金融机构享受着来自政府的隐含担保等导致的中国农村金融供求结构问题也必将面临全面的改革与转轨。因此，要很好解决“三农”问题，就必须关注和研究我国农村金融组织，这在目前有着十分重要的理论和实践价值。
本文的目的仅在于通过我国农村金融组织发展历史的回顾，针对我国农村金融组织体系发展现状，分析其存在的问题，并提出解决这些问题的对策。
二、 我国农村金融组织发展的历史
自1979年我国开始经济体制改革以来，农村金融体制伴随着整个农村经济、金融市场化的发展进行了一系列的改革。农村金融组织体系包括正规性金融组织和非正规性金融组织，二者在发展过程中有先有后，有些机构是同时产生的。
（一）正规性金融组织的发展过程
正规性金融机构即受央行和银监会监管的那部分金融组织，主要包括：中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村商业银行、农村邮政储蓄机构、农业保险机构等。
正规性金融组织的发展大抵经历了以下两阶段：第一阶段：（1979～1996年）围绕服务“三农”，改革农村金融体制，形成了包括商业性、政策性、合作性金融组织在内的正规金融组织为主导的农村金融机构体系。这一时期农村金融组织得以恢复。以工商企业为主要服务对象的中国农业银行于1979年恢复，其后随着改革的进行，市场化步伐的加快，开始全面推经营目标责任制，集中管理贷款的审批权限等。在农村金融体制改革中，实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施之一是1994年成立中国农业发展银行。作为政策性银行，中国农业发展银行的业务也不直接涉及农业农户，主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，包括为农副产品收购，农业基本建设和农业综合开发等政策性业务提供贷款，对支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农业政策的贯彻实施。1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。成立了农村信用社的县级联社。其后进行农村信用社商业化改革，根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从该年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，中国农业银行不再对农村信用社行领导管理，金融监管由中国人民银行承担。农村信用社是分支机构最多的农村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至农村，也是农村正规金融机构中唯一一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构。第二个阶段： 1997年至今的四大商业银行逐渐退出农村金融市场，农村金融组织体系面临重构的选择。亚洲金融危机后，在金融体制改革深化的过程中，各国有商业银行进行了以业务流程为核心的重组，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构，对基层分支机构进行了撤并，退出了县域范围，重点转向了城市；基层营业机构的贷款审批权和财务权上收，业务重点放在大城市、大企业、大项目上，较少考虑农村经济的发展对金融的需求。作为政策性金融机构的中国农业发展银行由于业务的单一而无法实现其政策调节农村经济的目标，发挥其政策性金融机构的职能。作为合作性金融机构的农村信用合作社也缺乏合作性，具有浓厚的“官办”色彩，也越来越远离农民，资金向城市倒流。在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行，目前只有2001年底由原来的农村信用社改造而成张家港、常熟和江阴农村商业银行三家。农村邮政储蓄机构，数量庞大，遍布城乡，业务发展迅速，上活跃了农村经济。我国农业保险发展滞后， 中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，远远不能满足农村经济发展和农业产业化。
（二）非正规性金融组织发展历史
非（准）正规金融组织是指组织或活动处于央行或者银监会监管之外从事金融交易、贷款和存款行为的农村金融机构。非（准）正规金融即是民间金融，主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄。
非（准）正规性金融组织的存在，是我国农村金融机构失衡、金融二元性的重要表现。改革开放以来，我国农村民间金融一直受到打击和排挤。在中国农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，非正规金融组织对扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用。农村合作基金会自1984年在少数地区试办以来，得到政府的大力支持，在全国发展很快。从性质上来讲，它不是一个真正的金融机构，而是一个社区性金融系统的补充，对于协调农村闲散资金，缓解农村资金供求不平衡的矛盾有一定的积极作用。从90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐向对正规金融机构的商业化转变，中国人民银行开始加大了对非（准）正规金融组织和活动的管制力度。为了消除对农村信用合作社竞争冲击，1997年农村合作基金会被合并、关闭；随后1998－1999年，被彻底解散。除农村合作基金会外，非正规性金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔。根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，除部分小额信贷、不计息的亲友借款之外，其他非正规性金融组织或者活动均属于非法，从而结束了非（准）正规金融的有组织状态。

三、 我国农村金融组织体系的现状及存在的问题
经过近20多年的农村金融体制改革，现阶段我国农村金融组织体系下1：

（本图摘自：章奇，《农村金融现状与政策分析》http://jlin.ccer.edu.cn）


　　1、正规金融机构（组织）现状及存在的问题
（1） 中国农业银行，在农村金融市场中居四大国有商业银行的主导地位。随着四大国有商业银行逐渐退出农村金融市场，中国农业银行的农村金融主导地位开始弱化，存在：①产权主体虚化，使代理成本过高、效益低下，迫使农业银行不愿意在经济条件薄弱的农村开展业务。②1996年以后农业银行开始走商业化道路，商业银行的“盈利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性 ”向背；农业银行将农业资金从以农业为主转为以工商业并举，竞争视角从农村转向城市，以获取足够的资金来源及高额回报，使得农村金融市场本来就很少的国有资本变得更为稀缺。
（2）中国农业发展银行，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用是十分有限的，主要存在以下问题：①作为政策性银行，其资金来源于财政拨款，长期以来资金拨付有限，且资金不能按时到位，有时不得不向央行借款，使筹资成本上升，制约了农业发展银行的发展。②对农业发展银行实行“独立核算、自主保本经营、企业化管理” 与农业发展银行承担的农村政策性银行的职能存在一定的矛盾。③业务单一，仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥作用。
（3）农村信用合作社， 96年按国务院的规定，农村信用合作社与农业银行“脱钩”，恢复合作金融性质，全部基层信用社为一级法人，但目前并没有实质的进展，主要存在：①绝大多数信用社是在原信用社的基础上进行改革，历年来的积累与亏损由谁享有与承担，是由国家、农业银行、老社员还是新社员，很难界定清楚2。②合作社缺乏合作性质。随着合作社制度的变迁，合作社的互助共济性正在淡化，“官办”色彩浓厚，农民缺乏入社的积极性，农民也很少是信用社的社员，信用社的民主管理更是形同虚设。③信用社为农村社员服务的范围非常有限，经营的自负盈亏，追求自身利益的最大化的商业倾向，使得资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金贷款的农户难以得到金融支持，农村信用社离农民越来越远。农村信用社使得城市资金不但不能有效地流入农村，实现工业反脯农业，反而农村资金却流向城市，造成农业、农村的发展和农民福利改善的严重滞后。
（4）农村商业银行，全国数量较少，它存在的问题是：①它尚处于初始发展阶段，人们的认识尚不全面，具体的经营中表现为制度不健全，运行不规范。②农村商业银行的资本不足及所涉业务的自然脆弱性，使其经营发展天生具有局限性，发展空间很大，但愿意投入的主体很少，对从事农业的资金投入缺乏政策、法律上的倾斜保护。
（5）农村邮政储蓄机构，客观上活跃了农村经济，但存在着严重的制度缺陷：（1）在业务上它只吸收存款，把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，对外不办理贷款业务，无法满足农户的贷款需求。（2）它通过吸收存款，存于央行赚取利润，将农村仅有的资金“倒流” 城市，使本来就紧张而缺乏的农村金融供给市场更加恶化，影响了农村经济的发展。（3）性质不明，监管不力。邮政储蓄局属于邮政部门的内设机构，而邮政储蓄网点又属于金融机构，央行的监管很难实施。
（6）农业保险机构，中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径3：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。农业保险组织主要存在的问题有：（1）灾害救济的手续繁杂、面窄、水平低、且难以监管；（2）农业保险的承保率低下、高赔付率、经营亏损严重、业务量较少。

2、非（准）正规金融机构（组织）现状及存在的问题
非正规金融组织和融资活动一般规模小，比较隐匿、分散，它使借款者的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲，主要存在以下问题：
（1）农村合作基金会， 1997年整个农村合作基金会开始被解散并清算。目前依然有一些地区存在农村合作基金会，存在的问题主要有：①由于现在禁止它的存在，私下它照常经营且存在严重的高利贷问题。②农村合作基金会的资金明显来源不足、不明，它的筹措资金的能力较差。③由于法人主体严重缺失，责任承担上难以保证。④农村合作基金会游离于央行和银监会的监管之外，金融风险巨大。
（2）除农村合作基金会外，其他非正规金融机构如经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄等与正规性金融相比，在组织方式、运作机制、对当事人的约束等方面具有许多不规范的特征4：①组织制度不规范。②内部经营管理混乱，没有建立严格的内控制度、财务管理制度、贷款程序的一系列制度，不提取存款准备金及呆帐准备金。③相当一部分信用活动不规范，一些民间组织从一开始就有先天的痼疾，高息揽存，盲目贷款，逃避金融监管。
总之，现阶段我国农村金融组织体系的现状与存在问题是正规性农村金融组织严重不足，中国农业发展银行未能承担其扶持农村经济和推动农村经济结构调整的重任6，国有商业银行结构性市场退出和农村民营金融的市场进入不相匹配7，农村合作金融名不副实8。非（准）正规金融组织在发展中也出现严重问题，私人借贷在农村相当活跃但弱点也相当突出5；

四、解决我国农村金融组织体系的存在问题的对策
针对上述我国农村金融组织体系的现状及存在的问题，为了适应农村经济发展新形势的客观需要，必须对我国现有的农村金融组织体系进行重构。当然，重构并不是要求完全的彻底的抛弃原有的农村金融组织体系，那样作是不现实的，而只能是在批判继承的基础上制度创新。因此，笔者认为，现阶段应坚持“五农原则” ——务农、支农、助农、促农和富农的原则，建立以政策性金融组织为基础、合作金融组织为主导、商业金融为发展方向的分工协作的农村金融服务组织体系。具体包括以下方面：
1、重新界定中国农业发展银行的政策性金融业务范围，增加资金投入，
充分发挥其政策性金融机构的职能。“三农”问题致关重要，政府的责任重大，在农村金融问题上更应首当其中。首先针对农业发展银行业务单一，难以发挥政策性金融的职能的局面，应重新界定它的业务范围；要根据国家农业政策在作好收购资金封闭管理的同时，积极开展以下业务9：一是支持农田水利基本建设，技术改造、改善农业生产条件，提高农业综合生产能力；二是支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展，提高农民的生活质量、提高农村社会化、现代化建设水平；三是支持农业产业化和土地适度规模经营，抓住重点企业项目进行支持，加快农业产业化进程；四是全面支持贫困地区人口尽快脱贫解困。紧紧团结稳定地解决农村剩余劳动力就业问题，稳定地增加农民收入的目标，重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和农副产品为原料的加工业。其次，加大财政投入规模，使农业发展银行的资本金充足。最后，加快农业发展银行管理的各项立法，使各项金融政策能更好地贯彻落实。
2、中国农业银行要加强对农村市场有效金融需求的服务。在经济较发达地区，农行应设立更多的金融产品，扩充服务功能，发挥对农村经济强有力的拉动作用。
3、合作金融应作为我国农村金融组织的主要形式。 目前虽尚无统一可行的办法，但不宜“一刀切”。笔者认为，应根据我国农村经济发展不平衡的国情现实，建立多种形式的农村合作金融组织。（1）恢复农村合作社的合作金融的本来面目。坚持在自愿互利的基础上，按照通行的合作原则建立相互协作、互助互利的“合作性”资金融通机构，真正体现自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性。（2）农村合作金融机构的业务范围应界定为：为集镇和农村、农户、其他小生产者、乡镇企业提供资金融通，优先安排对农村种植业、养殖业的贷款业务。（3）在经济基础条件较好、资金吞吐量大的东部地区，可将原有的农村信用社按照公司法的要求改组为具有法人资格的农村合作银行，满足该地区对金融服务的高层次的需求，弥补国有商业银行退出该地区农村金融市场的空缺。（4）在其他地区建立具有法人资格的县级信用社，在乡镇建立信用分社，在村级建立信用合作所，实行自上而下的管理；由同级的人民银行对其进行监管。（5）对现存的农村基金会予以取缔，按属地原则并入县级信用社。（6）制定“合作金融法”对农村合作金融加强监管，目前的时机已经成熟。只有这样，才能使合作金融回归本来面目，真正走进农村、走近农民；才能成为农民需要的金融。通过农村金融改革的逐步推进，把农村信用合作社逐步办成为农民、农业和农村经济发展服务的地方金融机构，能够更好地支持农村经济构调整，增加农民收入。
4、增设新型农业保险组织，提高农业抗风险能力。（1）建立县一级的具有法人地位的农业保险股份合作公司；将合作社制度与公司制度融为一体，合作制以体现互助共济性，公司制保证其制度的先进性与责任的有限性；该公司由农户、其他小生产者、乡镇企业等人股及部分国家财政投入，国家的投入不能超过30%，即不占控股地位，否则有承担绝对责任之嫌。（2）在省一级建立农业保险股份公司；由各县级的农业保险股份合作公司按其总资本的8%投资入股，省级财政也投入拟设公司约30%的资本。同时农业保险股份公司按8%对各县级的农业保险股份合作公司承担再保险责任。
5、改造现有邮政储蓄制度，堵截农村资金“倒流”，为农村金融市场“造血”。针对农村资金“倒流” 城市问题，要从根本上解决，必须对现有邮政储蓄制度进行改造，可以做到：（1）对于经济发达、邮政储蓄业务量大的地区，在管理规范的基础上，将原有的邮政储蓄部门改组为邮政储蓄银行；它以从事储蓄、汇兑、代理等业务，所揽资金一律不再转存人民银行收取率差，并且，必要时国家财政可以给予邮政储蓄银行适当的补贴。（2）对于经济不发达、邮政储蓄业务量较小的地区，在县一级将邮政储蓄部门并入信用社统一管理，或成为信用社的分支机构。只有这样，才能为农村金融市场“造血”，将大量的闲散的储蓄资金“存”于农村金融市场。
6、建立中小农业担保公司。为促进农业的生产，满足农村资金需求者贷款担保的需要，现阶段应采取多种形式鼓励农民、农户、其他小生产者、乡镇企业创设中小农业担保公司，可以做到：（1）允许农民以自留山和自有的林木经评估后投资入股设立农业担保公司；（2）立法上设立专门条款，降低设立中小农业担保公司的最低注册资本金的要求，定为5万元人民币；工商登记机关应对该类农村的中小农业担保公司发放有明显标志的企业法人营业执照，给交易相对人以提示。（3）对于中小农业担保公司可以给予一定时期的适当的税收优惠政策。（4）完善对担保机构的监管机制。急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。
江苏省连云港市人民政府


市政府关于印发连云港市服务业环境管理办法的通知



连政发 ﹝ 2005 ﹞ 56 号

各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

《连云港市服务业环境管理办法》已经市十一届政府第40次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真遵照执行。



二○○五年三月二十九日



连云港市服务业环境管理办法

第一条 为防治服务业污染公害，保障公众身体健康，根据《中华人民共和国环境保护法》和国务院《建设项目环境管理条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。


第二条 凡在本市市区和县属建制镇内从事服务业的单位和个人，均应遵守本办法。

本办法所称服务业，是指宾馆（旅社、招待所）、饭店（酒店、餐厅）、浴池（洗浴休闲中心）、歌舞厅、游乐场、洗染店、彩扩冲印店、商场（商店）、洗车场、机动车辆修配厂（点）、各类金属（食品）加工点等。

全市各机关和企事业单位内设的招待所、食堂、浴池、具有娱乐功能的会议室等场所，也依照本办法管理。

第三条 环境保护部门对服务业的环境保护工作实施统一监督管理。

规划、建设、城管、工商、公安、房管、文化等部门应当根据各自职责，共同做好服务业的环境保护工作。

第四条 任何单位和个人都有权向环境保护部门投诉服务业污染环境的行为。环境保护部门接到投诉后，应当及时调查处理，并将处理结果答复投诉人。

第五条 服务业网点、房屋使用功能、服务业项目环境影响评价文件审批结果、服务业单位环境行为应当向社会公开，接受公众监督。

第六条 规划、建设部门在旧城改造和新区建设中，应规划和建设服务业集中经营区域，合理配置服务业网点，避免与居民住宅混杂。

规划部门在审批具备商业用途的房地产建设项目时，应指明房屋商业用途，并对房屋功能有明确规定，作为今后在该处是否可兴办服务业的依据。

第七条 新建服务业项目，其场所选址应符合以下要求：

（一）必须符合城市规划管理、物业居住管理和环境管理的要求；

（二）在商住楼和综合楼宇兴办可能产生污染的服务业项目，该商住楼和综合性楼宇必须配置商用排烟通道，预留治理污水、噪声等设施的位置；

（三）对外营业的浴池应距住宅、学校、医院20米以外；

（四）不得在商住楼内设立对外营业的浴池；

（五）不得在街道两旁直接面向人行道或距居民门窗3米以内设置空调器散热装置；

（六）不得在中心城区设立洗车点；

（七）不得在中心城区、街道两旁和距居民住宅50米以内设立金属加工点。

第八条 下列区域和场所禁止设立可能产生烟尘、油烟、噪声、恶臭、振动、光、热污染的服务业项目：

（一）居民住宅楼；

（二）未设立商用排烟通道，未预留治理污水、噪声等设施位置的商住楼和综合楼宇；

（三）商住楼和综合楼宇中与居住层相邻的楼层；

（四）城市规划规定不得设立服务业项目的区域。

第九条 新建、扩建、改建或者变更经营项目的服务业项目和具备商业用途的房地产建设项目，必须按照国家关于建设项目环境保护管理的规定，在立项阶段向环境保护部门提交环境影响报告书（表）或环境影响登记表，并在环评前提供下列材料：


（一）项目公示情况；

（二）项目周边10米之内有关单位和居民的意见；

（三）房屋权属证明、物业管理部门和街道办事处同意建设的证明。

环境保护部门应当在收到申请之日起，对环境影响报告书在20个工作日内，对环境影响报告表在10个工作日内，对环境影响登记表在5个工作日内，分别作出审查意见并书面通知申请人，逾期未作出审查意见的，视为同意。

第十条 对应依法提交环境影响报告书（表）的服务业项目，在报环境保护部门审查前，虽然征求了有关单位和周边居民的意见，但存在重大意见分歧的，环境保护部门在审查项目环境影响评价文件之前，可以举行听证会，征求项目所在地有关单位和周边居民的意见。

听证会的举行程序按照《环境保护行政许可听证暂行办法》（国家环保总局令第22号）实施。

第十一条 新建、扩建、改建或者变更经营项目的服务业项目和具备商业用途的房地产建设项目，在办理工商登记时，应出具环保部门的项目审批意见；未经环保部门审批或经审批不同意的上述项目，工商部门不得发放营业执照。

上述项目的环境影响文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。

第十二条 新建、扩建、改建或者变更经营项目的服务业项目和具备商业用途的房地产建设项目，可能产生环境污染的，必须配套建设相应的污染防治设施，并与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；上述项目的污染防治设施建成后，必须经环境保护部门验收合格后方可投入使用。


环境保护部门应当在收到验收申请之日起30个工作日内进行验收，逾期未进行验收的，视为同意投入使用。

第十三条 为防治烟尘、油烟、噪声、恶臭、振动、光、热污染，服务业经营者必须遵守下列规定：

（一） 提倡使用电、液化气、管道煤气、集中供热、脱硫型无烟煤等清洁能源，不提倡使用柴油，不得燃用烟煤、木材(木屑)、秸秆、废橡胶、废塑料、废油等国家规定的高污染燃料，所排放的烟尘应达到国家规定的排放标准。

（二） 经营饮食业的，应采取下列措施之一，防治油烟、噪声、烟尘造成的环境污染：

1．采用先进的燃烧设备并配置高效降噪、除尘、除油装置，其油烟、噪声、烟尘排放应达到国家规定的排放标准；未配置油烟净化装置，直接向环境排放烟气的，视为超标排放。

2．设置专门的排烟、排气烟囱（筒），烟囱（筒）的高度应高于建筑物2米以上，不得向下水道、公用雨水管道排放烟尘、废气。

（三）不得在经营中使用高音广播喇叭或其他产生高噪声的方式；在城区街道、广场、公园等公共场所组织经营性娱乐、集会活动，使用音响器材的，其边界噪声应当符合相应的环境功能区标准。

（四）在经营活动中使用音响、空调、冷却塔、锅炉、电锯等器材（设备）产生噪声的，其边界噪声应当符合相应的环境功能区标准。

（五） 排放废水或者产生废（残）渣的服务业单位，应当设置废（残）渣过滤装置，不得将残渣、废物直接排入下水道；其废水污染物排放浓度必须达到国家规定的排放标准后方可排入城市排污管网；废水直接排入周围水体的，应当采取防治措施，并达到国家规定的污染物排放标准后方可排放。

（六） 经营者必须采取防治固体废弃物污染环境的措施，产生的生活垃圾应及时清运，并积极开展合理化利用和无害化处理。

第十四条 环境保护部门应加强对辖区内服务业单位的环境管理，定期进行现场检查；对检查中发现的问题，应及时提出整改意见；被检查的单位或个人必须如实反映情况，不得拒绝和弄虚作假。

第十五条 在本办法发布前已经开业的服务业单位，按下列规定实施管理：

（一） 未办理环境影响评价审批手续的，由环境保护部门责令限期补办手续；逾期不补办手续的，由环境保护部门依法予以处罚。

（二）未按照环境影响评价文件要求设置污染防治设施的，由环境保护部门责令其限期改正，并经环境保护部门验收合格后方可投入使用；逾期不改正的，由环境保护部门依法予以处罚。

（三）排放污染物超过国家规定排放标准的，由环境保护部门责令限期治理；被责令限期治理的单位，应当按照限定时间和要求完成治理任务，并报环境保护部门验收；对逾期未完成治理任务，或经治理后污染物排放浓度仍未达到国家规定的排放标准的，由环境保护部门依法予以处罚。

（四）对违反上述环境管理要求，污染严重，被环境保护部门依法责令其停止建设或使用的，工商部门可按照有关法规，依法责令其变更经营范围，直至吊销其营业执照。

（五）无照经营，并对环境产生污染的，由工商部门按照《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号）予以取缔。

（六）违反城市规划或者在街道两侧违章搭建，并对环境产生污染的，由环境保护、城市规划、城市管理等部门，按照各自职责依法查处，直至予以拆除、关闭。

第十六条 排放污染物符合国家规定的排放标准的服务业单位，仍然对周边居民造成污染危害的，服务业单位并不免除其排除危害和赔偿损失的民事责任。

第十七条 在本办法颁布之前，建设进程已过半的具备商业用途的房地产建设项目，尚未设立商用排烟通道，未预留治理污水、噪声等设施位置的，应在房屋竣工投入使用前，由开发商、房屋物业管理单位与环境保护部门签订承诺书，不得将其作为可能产生污染的服务业项目用房。

第十八条 对服务业实行排污申报登记制度，经营者应当如实向环境保护部门申报登记排放污染物的种类、数量和浓度。

第十九条 服务业单位向环境排放污染物的，经营者应当按照《排污费征收使用管理条例》（国务院第369号令）的规定，定期向环境保护部门缴纳排污费；超过污染物排放标准的，应当缴纳超标准排污费。

缴纳排污费的服务业单位并不免除其治理污染、排除危害和赔偿损失的责任。

第二十条 有下列情形之一的，按照国家有关法规予以处理：

（一）违反本办法第九条规定，新建、扩建、改建或者变更经营范围的服务业项目和具备商业用途的房地产建设项目，未在立项阶段向环境保护部门报批环境影响评价文件，擅自开工建设的，由具有项目审批权的环境保护部门根据国务院《建设项目环境管理条例》第二十四、二十五条的规定予以处理。

（二）违反本办法第十二条规定，服务业项目未建成污染防治设施或未经环保部门验收即投入营业或使用的，由具有项目审批权的环境保护部门根据国务院《建设项目环境管理条例》第二十六、二十七条和 二十八条的规定予以处理。

（三）违反本办法第十三条第（一）、（二）、（五）、（六）项规定，服务业经营者未采取有效防治措施，产生烟尘、油烟、恶臭、振动、光、热污染超过国家规定的排放标准的，由环境保护部门根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》、《江苏省环境保护条例》等法律法规的有关规定予以处理。

（四）违反本办法第十三条第（三）项规定，服务业经营者未采取有效防治措施，产生噪声污染超过国家规定的排放标准的，由城市管理部门根据《中华人民共和国噪声污染防治法》第五十八条、第六十条的规定予以处理。

（五）违反本办法第十三条第（四）项规定，服务业经营者未采取有效防治措施，产生噪声污染超过国家规定的排放标准的，由环境保护部门根据《中华人民共和国噪声污染防治法》第五十九条的规定予以处理。

（六）违反本办法第十四条规定，服务业单位阻挠环境保护部门或其他行使环境监督管理权的部门现场检查，或在检查时弄虚作假的，实施检查的部门可根据《中华人民共和国环境保护法》第三十五条的规定予以处理。

（七）违反本办法第十五条第（三）项规定，服务业单位逾期未完成治理任务，或经治理后仍未达到国家规定的污染物排放标准的，由环境保护部门根据《中华人民共和国环境保护法》第三十九条的规定予以处理。

（八）违反本办法第十八条规定，服务业单位不按照规定进行排污申报登记的，由环境保护部门根据《中华人民共和国环境保护法》第三十五条和《排放污染物申报登记管理规定》（国家环保总局令第10号）的规定予以处理。

（九）违反本办法第十九条规定，服务业单位逾期未缴纳或者拒绝缴纳排污费的，由环境保护部门根据《排污费征收使用管理条例》（国务院第369号令）第二十一条规定予以处理。

第二十一条 对阻碍、抗拒环境保护部门或者其他有关部门执法人员执行公务，有违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十二条 环境保护部门或者其他有关部门的工作人员，在服务业的环境管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十三条 本办法由连云港市环境保护局负责解释。

第二十四条 本办法自2005年4月1日起施行，市政府1997年颁发的《连云港市饮食娱乐服务业环境保护管理办法》（连政发[1997]96号）同时废止。