关于洋浦立法若干问题的思考

滕传枢


　　1992年3月9日，国务院批准了海南省吸收外商投资开发洋浦地区的建设项目，这是我省乃至全国扩大对外开放，发展外向型经济的一项重大决策。洋浦开发，经过十七年的酝酿和四年的积极努力，三起三落，凡经周折，终于揭开了新的一页。洋浦经济开发区（以下称开发区）建设项目即将上马，各方面的准备工作百事待举。而制定开发区的各项管理法规和规章乃当务之急。古人云:“辟言不认，如彼行迈，则靡所臻”，何况是作为当代中国唯一的“自由经济贸易区”的洋浦，法制先行，乃是众口同声不存异议之事，其重要性和必要性也就是不言而喻的了。笔者有幸参加了洋浦立法的全过程，对其中之甘苦，深有体味。现就洋浦立法之若干问题陈述管见，以就教于同行的专家学者。

一．洋浦经济开发区的特点

　　研究这个问题是进行洋浦立法的前提。我认为，根据海南省人民政府《外商投资开发经营洋浦开发区三十平方公里土地项目建议书》（以下称《项目建议书》)的构想和国务院关于海南省吸收外商投资开发洋浦地区的批复（以下称国务院批复）的精神，以及洋浦地区的自然条件，洋浦经济开发区的主要特点可概括为:
（一) 面积大，时间长。洋浦地区三十平方公里土地的使用权一次性出让给外商，期限为七十年，期满还可续约。这是目前在国内最大的也是期限最长的由外商成片开发经营的开发区。
（二) 以外资为主进行开发经营。开发区土地由外商在海南注册的开发企业成片开发，进行基础设施建设形成工业用地和其他建设用地条件后，由外商招商引进建设项目。
（三) 综合性。开发区以技术先进的工业为主导，相应发展第三产业，包括贸易、港口、仓储、金融、房地产、运输、旅游以及其他社会服务行业及公用事业。建成后将是一个拥有近40万人口的滨海城市和工业区。区内实行全面的市场经济。
（四）主权管理。开发区内土地和自然资源的所有权属于国家，设立开发区管理局，行使强化有效的行政管理职权，外商必须遵守我国法律和服从司法管辖，区内禁止一切危害国家利益的活动，开发区实行封闭式隔离管理。
（五) 优越的自然条件。开发区依托罕见的天然深水良港----洋浦港，具有优越的气候条件和其他自然条件。
　　从上述特点可以看出：洋浦经济开发区不同于国内已有的经济特区、经济技术开发区或保税区。它是类似国际上称为“有限的自由经济贸易区”、“有限的自由港”类型的综合性的外向型的经济开发区。这种模式在国内目前尚无先例，在国际上也为数不多。

二 ．洋浦立法的特点和依据

　　洋浦经济开发区的特点，决定了洋浦立法的特点。洋浦立法的特点，概括起来可说是 “遵循原则，有所突破”。即遵循国家法律、法规的基本原则，从洋浦经济开发区的实际和需要出发，对现行法制和体制来说有所突破。
　　国家各项普通法律制度是针对全国情况来制定的，高度概括集中并具有普遍的法律约束力。洋浦立法当然必须遵循国家法律和行政法规的基本原则，这体现了洋浦地方立法与国家立法的“共性”，这是一个方面。另一方面，洋浦是海南经济特区中的“特区”，实行一系列比特区更特殊更灵活的政策，其特殊的性质和模式，决定了其管理体制和管理规范必然要突破国内现行管理体制和法律法规的某些具体规定。如果照抄照搬现行法律法规及现行管理体制，则洋浦就成不了特区中的“特区”，洋浦立法也就失去了意义。这体现了洋浦立法的“个性”。这“共性”和“个性”两者是一件事物的两个方面，对立统一，相辅相成。
　　洋浦立法的依据是我国宪法和有关法律法规以及国家赋予海南的特殊政策。其中最重要的是全国人大授予海南省人大较为特殊的地方立法权。即根据海南的具体情况和实际需要，遵循国家法律、行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施。这与其他省份的地方立法“不得与国家法律和行政法规相抵触”的原则是有所不同的。洋浦立法应当充分行使全国人大这一特殊授权，使洋浦经济开发区各项管理法规、规章既做到“遵循原则”，又做到符合洋浦的实际和需要，起到保障和促进开发区经济发展的巨大作用。
洋浦立法正赶上中共中央[1992]2号文件传达贯彻的大好时机。我们应当在洋浦立法中遵循邓小平同志南巡讲话的精神，大胆改革开放，大胆试验，拼弃保守僵化，排除来自“左”和右特别是 “左”的干扰，从洋浦发展生产力的实际需要出发，来制定洋浦的各项管理法规和规章。这是我们解放思想搞好洋浦立法的重要思想武器。

三．洋浦立法的基本原则

　　遵照省政府的《项目建议书》和国务院批复的精神，考虑到洋浦经济开发区的特点和洋浦立法的特点，我们在洋浦立法中确立了维护国家主权、有利开发区经济发展和运用国际惯例三条原则。这也是洋浦立法的宗旨。
　　国家主权，是国际公认的主权国家处理其国内事务和国际事务而不受他国干预或限制的最高权力。维护国家主权，是洋浦立法的最高原则。按照这一原则，洋浦立法必须反映出下列要求: 一是外商在开发区的投资不得损害我国主权的完整性; 二是投资者在开发区内的一切活动，必须遵守我国宪法，遵守国家和海南省有关法律、法规和规章的规定; 三是保障国家在开发区行使司法管辖权和行政管理权。
　　设立开发区的目的，在于利用外资开发建设洋浦。因此，洋浦立法必须有利于开发区经济的发展。按照这一原则，洋浦立法应当体现以下三点: 一是全面落实国家给予海南和给予洋浦的各项特殊政策和优惠政策; 二是根据开发区发展经济的具体情况和实际需要，可以突破现行法律法规和体制的某些具体规定; 三是在行政管理上尽量减少层次，简化手续，加强服务，提高效率，保障投资者在经营活动中享有充分的自主权及其他合法权益。总之，为投资者创造一个优越、宽松的投资环境。
　　国际惯例，是指在国际交往中逐渐形成的不成文的原则、准则和规则，为大多数国家所接受和沿用并公认具有法律约束力。由于开发区是以外商为主进行成片开发，实行市场经济，参与国际市场竞争，因此，洋浦立法需要遵循、借鉴和参照国际惯例，并通过立法，承认这些国际惯例在开发区内具有法律约束力。例如允许采用国际通行的投资方式、商务规则和管理模式，将国际上一些通行做法固定下来成为开发区的行为规范等。

四．几个具体问题的思考和建议

(一)《洋浦经济开发区条例》应提请省人代常委会作为地方性法规审议与颁布
　　第一批起草的洋浦法规、规章共有十二项。其中《洋浦经济开发区条例》（以下称《条例》)是开发区管理的“总章程”。它系统地规范了开发区管理的总则以及行政与司法、投资与经营、税收、土地与规划建设、贸易、金融、货物与人员出入等各项管理工作的基本原则。它是其他各项具体管理办法制定的依据。
　　对于其他十一项具体管理办法，拟作省政府规章通过和颁布，是无异议的。对于《条例》是作为规章还是作为地方性法规颁布有两种不同意见。我认为《条例》应作法规而不宜作规章。因为如作规章会导致如下三个法律后果。
1．不能规范洋浦的司法管辖问题。而若缺司法管辖内容，不仅造成《条例》不完善，而且体现不了维护国家立权的完整柱。
2．导致今后洋浦法院审理行政案件缺乏依据。因为根据行政诉讼法的规定，政府规章仅是审案的“参照”，法律、法规才是审案的“依据”。
3．导致其他各项具体的管理办法因缺乏制定依据而不具备法律效力。因为全国人大的特别授权是授予海南省人大的，《条例》若不上省人大则不能享有特别授权，其中突破国家法律和行政法规的一些具体规范则因无依据而不具有法律效力。那么，依据《条例》制定的各项具体的管理办法也就因之无效。

(二) 关于开发区的货物进出及其税、证管理
　　根据国务院批复的精神和开发区的特点，我们在开发区的货物进出及其税、证管理，也即海关管理的办法中，构想了这么一种模式: 洋浦实施隔离之后，境外货物进入开发区，免领进口许可证; 除供区内市场销售的消费类商品外，免税。开发区产品出口及转口贸易货物出境，免关税; 除原油、成品油等少数产品外，其余的免征产品税或增值税; 除属于国际被动配额的商品外，免证。开发区货物进入境内其他地区和境内其他地区货物进入开发区，视为进出口，按现行进出口规定办理; 但供区内消耗和使用的合理数量的物资，免证免税，由海关验放并监管。至于“消费类”物资，不宜“一刀切”，应分别处理。如烟、酒等，应征全税; 化妆品、机电产品等，应征半税; 其余的一般消费品，则可免税。

（三) 关于开发区的行政管理体制
　　省政府的《项目建议书》提出设立洋浦开发区管理局，对区内行使统一的行政管理权，管理局下设的各职能部门根据管理外向型经济和市场经济的要求设置。国务院的批复原则同意省政府的设想，并指出“机构人员要精简，分工职能要明确，属于政府职能的管理一定要强化、有效”。但是，洋浦管理局的性质、法律地位、与上下左右的关系等具体问题并未明确。在立法过程中，不少部门把管理局与省政府之间的关系视同于市县政府与省政府的关系; 把管理局下设的职能部门与省直各厅局之间的关系视同于市县政府的职能部门与省直各厅局的关系，一些部门提出要在洋浦下设下级机构的要求。这些认识，显然与开发区的特点、模式不相适应。
　　我认为，根据开发区的特点和实际，开发区的行政管理体制应当采用国际上通行的有限自由港管理的特殊模式。即一种相对独立的自主权程度很高的管理模式。从这一要求考虑，开发区管理局不是一级政府而是省政府的派出机构。它应能全权代表省政府在开发区行使管理权，对省政府负责并报告工作。在涉及主权的问题上管理局应是代表国家在行使主权。省政府拥有的包括国家授予省政府行使的涉及开发区的一般权力，可直接授予管理局行使。当然全局性的重大问题 (如开发区总体建设规划等) 除外。管理局应实行行政首长负责制和公务员制度。开发区管理局内设置的各职能部门可考虑划分为三种类型。第一类:“条条”管理的部门。即司法机关和中央部委直接管理的部门。如法院、检察院、海关、商检、邮局等。这类机构以自己的名义行使职权和承担责任，受“条条”和管理局双重领导，以“条条”领导为主。第二类:“条块”管理的部门。如工商、税务、公安等。这类机构可以自己的名义行使管理权和承担责任，受管理局和“条条”双重领导，以管理局领导为主。第三类:“块块”管理的部门。即除上述两类以外的部门。不设独立的工作机构，由管理局根据实际需要设若干综合性的业务机构，以管理局的名义行使管理权和承担责任。这类部门与“条条”只有业务联系而不存在上下隶属关系。

（四) 关于开发区的税收优惠
　　国务院批复规定，除了进出口关税和代征的产品或增值税以外，开发区的税收原则上按海南特区的税收政策执行。据此，我认为开发区的税收优惠只宜在开征税种的减少上做文章。若现行开征的三十余种税都在开发区开征，则谈不上税收优惠了，和周边国家及地区相比，我们就会失去竞争优势。按照《项目建议书》的意见，建议开发区开征企业所得税、个人所得税、产品税、增值税、营业税、房产税、车船使用税、印花税、关税等九种。这样规定，保留了主要税种，未开征的均属财政部或省政府有权决定是否开征的范围。只要获得财政部、国家税务总局的认可或授权，地方法规这样规定即可具有法律效力。至于地方税种，则政府有权在规章中根据合理税负的原则，按不同产业的实际情况制定优惠办法。

财政部


关于印发《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》的通知

财行〔2009〕400号


党中央有关部门，国务院有关部委、有关直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，新疆生产建设兵团财务局：
　　为了规范和加强中央行政单位国有资产收入管理，防止国有资产流失，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于做好清理规范津贴补贴工作的意见〉的通知》（中办发〔2005〕21号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》（中办发〔2009〕18号）等有关文件规定，我们制定了《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》。现印发你们，请遵照执行。执行中有何问题，请及时向我们反映。
　　附件：中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年十月十二日

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　　中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法.doc



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中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法

第一条 为了规范和加强中央行政单位国有资产收入管理，防止国有资产流失，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）以及国家其他有关规定，制定本办法。
第二条　本办法适用于以下机关和单位（以下统称中央行政单位）：
（一）中共中央直属机关，国务院各部委、各直属机构、办事机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，最高人民法院，最高人民检察院，各民主党派中央等；
（二）中央垂直管理系统行政单位；
（三）驻外机构，指驻外使领馆、常驻联合国和其他国际组织代表团、中央行政单位驻外非外交性质代表机构等。
第三条　本办法所称中央行政单位国有资产处置收入是指中央行政单位国有资产产权的转移或核销所产生的收入，包括国有资产的出售收入、出让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。
本办法所称中央行政单位国有资产出租出借收入是指中央行政单位在保证完成正常工作的前提下，经审批同意，出租、出借国有资产所取得的收入。
中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入，以下统称为国有资产收入。
第四条 中央行政单位处置国有资产，应按照规定程序履行报批手续。未经批准，不得处置。
中央行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，无论是本单位实施，还是委托后勤服务单位或者其他单位实施，都应按照规定程序履行报批手续；未经批准，不得出租、出借。
第五条 国有资产收入属于中央政府非税收入，是中央财政收入的重要组成部分，由财政部负责收缴和监管。
第六条　国有资产处置收入上缴中央国库，纳入预算；出租出借收入上缴中央财政专户，支出从中央财政专户中拨付。国家另有规定的除外。
第七条　中央行政单位处置和出租、出借国有资产应缴纳的税款和所发生的相关费用（资产评估费、技术鉴定费、交易手续费等），在收入中抵扣，抵扣后的余额按照政府非税收入收缴管理有关规定上缴中央财政。
第八条 中央行政单位应按照有关规定做好国有资产收入收缴工作，并监督检查下属单位国有资产收入缴纳情况。
第九条 中央行政单位取得的国有资产收入，应区分不同情况，按照以下几种方式上缴：
（一）对已开设中央财政汇缴专户的预算单位，应按照财政部非税收入收缴制度有关规定，在收入抵扣后两个工作日内，将余额缴入中央财政汇缴专户。
（二）对未开设中央财政汇缴专户的预算单位，应按照财政部非税收入收缴制度有关规定，分下列不同情况上缴国有资产收入：
1.一级预算单位。由财政部为其开设中央财政汇缴专户，一级预算单位在收入抵扣后两个工作日内，将余额缴入其中央财政汇缴专户。
2.二级预算单位。对于无下属预算单位的二级预算单位，由财政部为其主管一级预算单位开设中央财政汇缴专户，二级预算单位在收入抵扣后两个工作日内，将余额直接缴入一级预算单位的中央财政汇缴专户；对于有下属预算单位的二级预算单位，由财政部为二级预算单位开设中央财政汇缴专户，二级预算单位在收入抵扣后两个工作日内，将余额直接缴入其中央财政汇缴专户。
3.三级及三级以下预算单位。由财政部为其主管二级预算单位开设中央财政汇缴专户，三级及三级以下预算单位在收入抵扣后两个工作日内，将余额直接缴入其主管二级预算单位的中央财政汇缴专户。
第十条 中央行政单位上缴国有资产收入时，使用以下收入科目：
出租出借收入，使用“行政单位国有资产出租收入（103070601）”科目；
处置收入，使用“行政单位国有资产处置收入（103070602）”科目。
第十一条 中央行政单位应当记录和反映国有资产收入，并按照有关规定报送统计报告。
第十二条　财政部驻各地财政监察专员办事处负责对中央行政单位国有资产收入缴纳情况进行监督检查。
第十三条　国有资产收入有关收支，应统一纳入部门预算统筹安排。
国有资产收入原来用于发放津贴补贴的部分，上缴中央财政后，由财政部统筹安排，作为规范后中央行政单位统一发放津贴补贴的资金来源。除此之外，国有资产收入不得再用于人员经费支出。
其余国有资产收入原则上由财政部统筹安排用于中央行政单位固定资产更新改造和新增资产配置，可优先安排用于收入上缴单位。
第十四条　中央行政单位要如实反映和缴纳国有资产收入，不得隐瞒；不得截留、挤占、坐支和挪用国有资产收入；不得违反规定使用国有资产收入。
中央行政单位要切实履行监管职责，加强对下属单位国有资产的监督管理，建立健全国有资产收入形成、收缴、使用、监督管理等方面的规章制度，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产收入。
第十五条 财政部、中央行政单位和个人违反本办法规定的，应根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等国家有关规定追究法律责任。
第十六条 中央行政单位公有住房按国家现行住房分配货币化改革的政策进行出售、出租的收入，按照国家有关规定执行，不执行本办法。
第十七条　参照公务员法管理、执行行政单位财务和会计制度的中央级事业单位和社会团体的国有资产收入管理，依照本办法执行。
对于人民银行系统和外汇管理局系统因行政经费支出形成的国有资产收入管理，依照本办法执行。
第十八条 本办法自发布之日起施行。此前发布的有关中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理的规定，凡与本办法规定不一致的，以本办法为准。