提高县级人大常委会审议案实效的思考

邻水县人大常委会副主任 甘开模


对审议案的审议是县级人大常委会在人代会闭会期间对“一府两院”工作监督的重要形式。其监督有无实效，就要看审议案的设计开始到审议意见形成全过程的针对性如何。研究其全过程及其内容是极有意义的。
审议案设计确定
审议案的设计确定是严肃的。审议案设计得好，加之审议认真，对“一府两院”被审议工作是有极大的促进和推动作用的。绝不能随随便便信手拈来，要充分考虑人们及社会普遍关注的、议论的，对社会、经济发展最具影响力方面的工作。
1、人民生产、生活的直接性。“一府两院”的工作纷繁复杂，即使是某一时期，许许多多的工作表面上看上去都是重要的工作。如果不问青红皂白都设计成审议案，审议目的是难以实现的。同样是林业方面的工作，一项是退耕还林工作，一项是荒山绿化工作，显然是退耕还林工作与人民生产、生活密切相关，荒山绿化工作虽然也重要，但比起退耕还林工作就显得没那么紧迫和直接。
2、区域经济发展的重要性。一个区域的经济能否发展、发展如何，对一个区域的发展来说至关重要。经济的发展在一定程度上影响着教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的发展。影响区域经济发展的因素很多，在众多因素中，只有选择最具影响力的工作进行审议，才能牵一发而动全身。面上的安全生产工作与某一方面的经济工作，当然是安全生产工作是首选议案方面，其他的经济工作方面，同样也要树立安全生产意识，落实安全生产措施，经济发展才算真正发展了。
3、社会进步发展的迫切性。衡量一个地区发展水平，一个最具综合意义的标准，就是看那个地区的社会综合发展水平如何。经济再发达，生活水平在高，如果这个地区人们思想保守落后，环境脏、乱、差，治安问题严重，精神文明建设差，人们享受不到文明，审议还有什么用？如果设计审议案，在众多工作选择设计时，自然要选影响整个社会发展问题方面的工作设计成审议案，而且还特别具有迫切性。
审议案审议准备
审议案一经设计确定，认真作好审议方面的准备，对搞好审议是十分重要的。所谓审议案审议准备，就是对已经确定的审议案涉及的方方面面工作相关的法律、法规、政策的熟悉和掌握，以及实践中运用、落实情况的调查与研究，总结成绩、经验、差距、教训，以便在审议时针对性强一些。否则，审议是盲目的。
1、调查的全面性。“一府两院”的任何一项区域性工作，所涉及的范围，以及工作的相互联系方面，往往情况错综复杂、相互促进和影响。比如劳动就业服务管理工作，劳动、就业、工商、税务、金融、教育、财政、行政管理等方面都具有相互的联系，除此之外，与全社会都有间接联系，如不全面的调查，就很难全面了解掌握全面情况，审议时就缺乏说服力。
2、情况的真实性。调查收集情况时，由于调查面、调查对象的不同，掌握的资料各个层面的都有，甚至完全是相反的情况，比如学校乱收费方面的问题，政府、学校、家长、社会可以说都有自己的看法和苦衷。再如案件执行难方面的问题，法院、政府、执行对象、社会意见各有千秋，公公婆婆媳妇都有理。就是作审议准备收集情况的同志如不注意，也未必不受到某种意见的影响。只有对审议事项全面、客观、真实地收集意见，才能准确，科学地对所列议案的审议。
3、认识的客观性。对调查得来的第一手材料需要分析整理，这一过程就是辩证地认识问题的过程，不能带有主观性，要去伪存真，去粗存精，由表及里，由此及彼，准确地、客观地找出推动工作、影响工作的内在的必然的联系和原因，审议起来才能起到应有的作用。民营经济工作，成功与否涉及经营者、市场、工商、税务、治安等方面的原因和工作，而这些工作中除了经营者和市场以外，最具影响作用的，应该是政府的服务工作。同时，民营经济的业主和从业者也有如何正确对待和接受服务的问题，如果认识不到这一点，只是片面要求政府和部门如何如何，就容易失之谬误。
审议案审议要求
对审议案方面工作的审议，即对其进行评价，是一项十分慎重的工作，如果没有一定的要求，难免不妄加评论，横砍一通，竖凿一气，不仅起不到作用，相反还会遗误工作，挫伤积极性和锐气。
1、法律法规的权威性。人民代表大会制度是宪法规定的，人大常委会及其审议工作同样是法律赋予的权力。审议审议案无论是程序、内容和实质都离不开法律法规。审议坚持法律法规的权威性，即是要以法律法规的规定为工作的纲性标准和要求，这是最低的要求，无论是什么情况都不得例外，否则，则失去了审议的意义，禽流感防治工作的审议、植物检疫工作的审议，审议时就只能以法律法规为要求，绝不能以保护地方（区域）利益的要求为要求，不然，试图保护的利益最终也得失去，甚至更惨。
2、政策规定的原则性。除法律法规以外，政府工作有政策，法检工作有规定和司法解释。遇到政策规定很原则，原则又有一定幅度，在具体审议审议案时，审议人员有一个自由认识和判断的问题，例如农民负担和反贪工作。农民负担有政策要求，反贪工作有司法上的规定解释，在审议时就必须吃透政策，弄清规定和解释，在政策、规定的原则之内，也绝不能凭审议人观念、认识的局限，任意裁量发挥。
3、人民利益的根本性。人民利益是国家工作的出发点和归宿点，审议工作毫不例外。城市建设工作涉及方方面面，一方面是城市建设总体规划，小局服从大局，局部服从整体，个人服从国家；一方面是业主积极性和利益，只有在利益激励下，业主的积极性自然高，没有利益就无业主；再则是一大批拆迁房的利益，拆迁户有自己的算盘。审议时既要讲国家大道理、大局为重，又要讲小家小道理、小利益要。还要讲在一定时期内都有一个服务、服从的问题。
审议案审议结论
审议案审议后要形成审议《意见》，对审议案工作作出基本评价，肯定成绩，找出存在的问题，并对该工作提出健康发展的建设性意见，绝不是一般的议论或者评功摆好，而是监督于工作，实践于社会，负责于人民。概括地说，结论要符合实际。
1、权力的针对性。审议决议是要求很高的规范性文件，是审议权力的具体化。总结成绩，不能拔高，不能忘了细枝未节的不足，不能小中见大。批评问题，不能把个别说成普遍，不能把局部说成全局。要实事求是、恰如其分地进行评价和批评，以便被审议对象在工作上从“旁观者”那里得到一个全面真实的针对性极强的审视，便于驾驭工作，提高实效。
2、结论的科学性。审议《意见》要确切、要实在、要科学，比如对审议案工作的评价，要“好”，就不要“比较好”，要“差”，就不要“比较差”等字眼，以免理解上产生歧义。一是工作的专业性，不能说外行话，要句句是理，条条管用；二是表述要准确，用词不能生吞活剥，不能追求时尚；三是概念要明确，不能大概，不能混淆，不能模棱两可；四是逻辑要严密，不能包容，不能交叉，不能矛盾；只有科学的审议结论，才具有说服力，被审议对象才能心悦诚服，自觉接受和改进工作。
3、实践的操作性。作审议《意见》的一个重要目的是为了推进工作，尤其是建议提得好与不好，具不具体，关系到审议意见落实得好与不好，有无实效的问题。比如村级公路建设审议案的审议意见，实现“村村通”公路就应明白地表述“村的行政中心”或“村的行政区域界”还是“村村的社社”或“社社的院落”通公路等等，便于操作，便于监督。一是着眼点和立足点要存高远，不能坐井观天，要有改革开放意识，要有创新精神。二是目标要量化明确，不能做百业百世文章，年年可用，项项适用；三是要具体实在，要大处着眼，小处着手，要一件事一件事的点出来；四是实践中要具有指导性和可操作性。



青海省人大常委会


玉树藏族自治州自治条例
青海省人大常委会


（1987年11月19日玉树藏族自治州第七届人民代表大会第三次会议通过 1988年4月20日青海省第七届人民代表大会常务委员会第二次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 自治州的自治机关
第三章 自治州中级人民法院和人民检察院
第四章 自治州的经济建设
第五章 自治州的财政管理
第六章 自治州的教育科学文化卫生体育事业
第七章 自治州内的民族关系
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 根据中华人民共和国宪法和中华人民共和国民族区域自治法，结合玉树藏族自治州的政治、经济和文化的特点制定本条例。
第二条 玉树藏族自治州（以下简称自治州）是青海省管辖区域内玉树地区藏族实行区域自治的地方。境内还居住有汉族、回族等民族。
自治州辖玉树县、称多县、囊谦县、杂多县、治多县、曲麻莱县。自治州的首府设在结古镇。
第三条 自治州的自治机关是自治州人民代表大会和自治州人民政府，是国家的一级地方政权机关，行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。
第四条 自治州的自治机关带领全州各民族人民坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，贯彻改革、开放、搞活的方针，以经济建设为中心，自力更生，艰苦奋斗，集中力量进行社会主义现代化建设，把玉树建设成为团结、
民主、文明、富裕的民族自治地方。
第五条 自治州的自治机关维护国家的统一，保证宪法和法律在本州的遵守和执行。
自治机关把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。
第六条 自治州的自治机关根据本州实际贯彻执行国家的法律和政策。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合本州实际情况的，报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行。
自治机关在不违背宪法和法律的原则下，采取特殊政策和灵活措施，加速经济、文化事业的发展，逐步提高各民族人民的物质文化生活水平。
第七条 自治州的自治机关努力建设具有民族特色的社会主义精神文明，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，提高各民族人民的思想道德素质和科学文化素质。
第八条 自治州的自治机关发展和完善社会主义民主政治，健全社会主义法制，保障各民族公民真正享有宪法所赋予的民主权利和当家作主，管理国家事务、管理经济文化事业及各项社会事务的权利。
第九条 自治州的自治机关维护和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
自治机关保障州内各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己风俗习惯的自由。
第十条 自治州的自治机关保障州内各民族公民有宗教信仰自由。
任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。

自治机关保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、干涉婚姻、妨碍国家司法、教育制度、生产和推广科学技术的活动。
自治州内的宗教团体和宗教事务不受外国势力支配。

第二章 自治州的自治机关
第十一条 自治州人民代表大会是自治州的地方国家权力机关，它的常设机关是自治州人民代表大会常务委员会。
自治州人民代表大会常务委员会应有藏族公民担任主任或者副主任。
自治州人民代表大会及其常务委员会根据工作需要，设立专门委员会和办事机构。
第十二条 自治州人民政府是自治州人民代表大会的执行机关，是自治州的地方国家行政机关。
自治州人民政府对自治州人民代表大会和青海省人民政府负责并报告工作。在自治州人民代表大会闭会期间，对自治州人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
自治州人民政府州长由藏族公民担任。
自治州人民政府实行州长负责制。
第十三条 自治州的自治机关根据上级国家机关规定，结合本州实际情况，确定和调整自治州国家机关和事业单位的机构设置和编制员额。
第十四条 自治州的自治机关及其所属工作部门的干部中，应尽量配备藏族人员。
自治机关采取特殊措施，优待、鼓励州外各种专业人员参加自治州的各项建设事业。
第十五条 自治州的自治机关采取各种措施，从当地各民族特别从藏族中大量培养各级干部和各种专业技术人才，并且注意在妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。
第十六条 自治州的自治机关执行职务时，同时或者分别使用藏、汉两种语言文字。
自治州的国家机关和企事业单位的公章、牌匾，一律并用藏、汉两种文字。
第十七条 自治州的国家机关和企业、事业单位招收人员时，根据国家规定的定额和条件，优先招收藏族和其他少数民族人员，可以从当地农村、牧区的少数民族人口中招收。
上级国家机关隶属的在州内的企业、事业单位招收人员时，应优先招收州内人员。
第十八条 自治州的自治机关根据国家规定的原则，结合实际情况，在对本州工作的干部、职工实行地区性优待；对长期在本州工作的干部、职工，离、退休时待遇从优，妥善安置。具体实施办法由自治州人民政府制定。

第三章 自治州中级人民法院和人民检察院
第十九条 自治州中级人民法院和人民检察院的组织、职能和工作，依照法律的有关规定执行。
自治州中级人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，应尽量配备藏族人员。
第二十条 自治州中级人民法院和人民检察院在审判和检察活动中，同时或者分别使用藏汉两种语言文字，保障州内各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。对不通晓藏语文或者汉语文的诉讼参与人，应当为他们翻译。

第四章 自治州的经济建设
第二十一条 自治州的自治机关在国家计划指导下，根据本州的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理经济建设事业。
第二十二条 自治州的自治机关坚持以牧为主，农牧结合，发展多种经营的经济建设方针，充分发挥资源优势，建立适合本州的产业结构，大力发展商品经济。
第二十三条 自治州的自治机关依照法律规定管理和保护州内矿藏、水流、森林、草原、土地及珍稀动植物等自然资源，禁止任何组织或者个人破坏自然资源。对可以由本州开发的自然资源，优先合理开发利用。
第二十四条 自治州的自治机关大力发展横向经济联系，开展与州外的经济技术合作，引进人才、技术、资金和设备，促进经济建设事业的发展。
自治机关鼓励州外各种经济组织和个人来州兴办企业，并为他们提供方便，给予优惠。
第二十五条 自治州的自治机关不断完善牲畜折价归户、私有私养的畜牧业生产责任制，积极发展多种经营，坚持自愿互利，提倡和鼓励各种形式的合作与联合，促进牧区经济向商品化、现代化方向发展。
自治机关大力发展畜牧业生产，调整畜群结构，选育良种，增加母畜比重，改良牲畜品种，加快畜群周转，提高畜牧业经济效益。
自治机关建立健全草原建设和管理制度，坚持草业先行，采取封育、种草、灭虫、灭鼠、棚圈建设等综合措施，加快草原建设，逐步改善生产条件。
自治机关重视畜疫防治工作，坚持预防为主，防治结合的方针，加强畜牧兽医工作队伍的建设，建立健全畜疫防治责任制。
自治州建立牧业服务体系，推广科学养畜，促进畜牧业生产持续稳定地发展。
第二十六条 自治州的自治机关继续完善家庭联产承包农业生产责任制，合理调整农业结构，发展农田水利，积极推广良种和药剂灭草等先进技术，努力提高粮食总产量。
自治州加速发展农区畜牧业，以农促牧，以牧补农，走农牧结合的道路。
第二十七条 自治州的自治机关对国营林实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。
自治机关鼓励集体和个人在一切适宜的地方植树造林，并在技术和资金上给予扶持，实行谁种谁有，长期不变。
自治机关大力加强林木的管护工作，严禁滥伐林木，严防森林火灾，保护林业资源。
第二十八条 自治州的自治机关积极发展以畜产品和土特产品加工为主的地方工业，指导群众开展草原土副产品的采集和加工。
自治机关重视发展少数民族特需商品和传统手工业品的生产，在原材料供应和税收上给予照顾。
自治机关根据法律规定和国家计划，组织领导乡镇企业、集体经济组织和个人开发利用矿产资源。
第二十九条 自治州的自治机关采取积极扶持、全面规划、正确引导的方针，大力发展乡镇企业，在自愿互利的原则下，集体、个人可联合兴办或单独兴办企业，自主经营，自负盈亏。
第三十条 自治州的自治机关自主地管理隶属于本州的企业、事业单位，上级国家机关需要改变其隶属关系时，应征得自治机关的同意。
第三十一条 自治州的自治机关积极发展交通运输和邮电通信事业，改善自治州边远地区的交通运输条件，保护公路和邮电通信设施。
自治州充分利用水力、风能资源，积极发展电力事业。
第三十二条 自治州的自治机关实行开放的、多渠道少环节的商品流通体制。发展国营、集体和个体商业，促进民族经济的发展。
自治州的商业、供销和医药企业享受国家民族贸易政策的照顾。
自治州在州、县、乡所在地和交通要道，同外省区毗邻地区建立贸易市场，积极倡导农牧民兼业经营，鼓励州外国营、集体和个人来州经商，活跃牧区经济，扩大流通领域，促进牧区经济向商品经济发展。
第三十三条 自治州的自治机关积极发展出口商品生产，依照国家规定，开展对外经济贸易活动，所得外汇留成由自治州自主安排使用。
自治州自主安排利用完成国家指令性计划以外的畜产品和土特产品。
第三十四条 自治州的自治机关重视城镇建设，全面规划，合理布局，建设具有地方特点和民族风格的新城镇和居民点。
第三十五条 自治州的自治机关保护和改善生态环境和生活环境，防止污染和其它公害。
第三十六条 自治州的自治机关加强对贫困地区的领导，实行放宽政策，减轻负担，积极扶持的方针，在资金、人才、物资调配上给予特殊照顾，帮助贫困地区的人民自力更生发展生产，尽快脱贫致富。

第五章 自治州的财政管理
第三十七条 自治州的财政是一级地方财政，是青海省财政的组成部分。
自治机关有管理本州财政的自治权。
自治机关自主调剂本州的财政预算收支，自主地安排使用收入的超收和支出的节余资金。
第三十八条 自治州的自治机关对国家的建设投资、专项拨款等，除按专项使用外，其余资金由自治州根据资金性质，自主安排使用。
上级国家机关和外地在自治州兴办的企业、事业单位留给自治州的税利，不抵减上级补贴，作为自治州发展建设的专项资金，由自治州自行安排使用。
第三十九条 自治州的自治机关在执行国家税法的时候，对属于自治州财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，报上级国家机关批准后，实行减税或者免税。
第四十条 自治州的自治机关在执行财政预算的过程中，由于企业、事业隶属关系的变更以及遇有重大灾害和其他特殊情况，使自治州预算收入和支出发生大的增减时，报请上级国家机关作适当调整或增加补助。
第四十一条 自治州的自治机关对本州的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本州实际，制定补充规定和具体办法，报上级国家机关批准实施。

第六章 自治州的教育科学文化卫生体育事业
第四十二条 自治州的自治机关根据本州的民族特点和地方特点，积极发展教育、科技、文化、卫生、体育事业，提高各民族人民的文化素质和健康水平。
第四十三条 自治州的自治机关根据国家教育方针和本州各项建设事业的实际需要，决定本地方的教育规划、各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。
自治机关实行以国家办学为主，同时鼓励国家企业单位、集体经济组织、其他社会力量和个人办学或捐资助学。
第四十四条 自治州的自治机关注重智力投资，逐渐增加教育经费，任何组织和个人不得克扣、挪用教育经费。
第四十五条 自治州的自治机关努力普及初等义务教育，加强中等教育，发展职业技术教育、成人扫盲和学前幼儿教育，逐步兴办民族高等教育。
第四十六条 自治州的中、小学教育，以全日制为主，公办为主，寄宿为主，重点办好寄宿小学，对农牧民子女实行免费入学。
第四十七条 自治州内以招收藏族学生为主的中、小学校，应开设藏文课和汉文课，用藏汉双语授课，推广全国通用的普通话。
第四十八条 自治州的中等专业学校在招生时，对藏族和其他少数民族考生适当放宽录取标准，对在同等教育条件下就学的汉族考生也予以照顾。
第四十九条 自治州的自治机关采取各种措施，加强教师队伍建设，扩大教师队伍，提高教师队伍的业务素质和教育质量。
自治机关保护教师的合法权益，提高教师的社会地位，造成尊师重教的社会风气。
第五十条 自治州的自治机关重视成人教育，有计划地选送职工到州外中高等院校深造，培养各种专业技术人员和管理人员。
第五十一条 自治州的自治机关努力发展科学技术事业，自主地决定本地方的科学技术发展规划，建立健全科研机构，普及科学技术知识，推广先进科学技术。
第五十二条 自治州的自治机关坚持文艺为人民服务、为社会主义服务的方向，发展具有地方特色和民族特点的文学、艺术、音乐、舞蹈等民族文化事业。
自治州保护历史文化古迹，注意搜集整理、编纂和翻译民间文化艺术遗产，出版民族书刊。
自治州开展和促进对外的文化艺术交流和协作。
自治州积极发展广播、电视、电影事业，搞好藏语译制和播放工作。
第五十三条 自治州的自治机关重视发展卫生事业，建立健全县、乡医疗卫生机构，贯彻预防为主，中、藏、西医相结合的卫生工作方针，积极开展爱国卫生运动，普及卫生常识，重视培养医疗卫生人才，发挥民间医生的作用，防治危害人民健康的地方病和传染病。
自治州继承和发扬民族医药学，培养民族医药专业人才。
第五十四条 自治州实行计划生育，提倡优生优育，积极发展妇幼保健事业。
第五十五条 自治州的自治机关开展群众性的体育活动，发展具有民族特色的传统体育项目，增强各民族人民的体质。


第七章 自治州内的民族关系
第五十六条 自治州的自治机关保障州内各民族都享有平等权利。
自治机关团结各民族的干部和群众，充分调动和发挥他们的积极性，共同为自治州的社会主义现代化建设做出贡献。
第五十七条 自治州的自治机关对各民族公民进行民族政策和民族团结的教育，各民族干部和群众都要互相信任、互相学习、互相帮助、互相尊重，共同维护祖国的统一和各民族的团结。
自治机关教育和鼓励各民族的干部互相学习语言文字，对能够同时熟练使用藏语言文字和汉语言文字的，予以奖励。
第五十八条 自治州的自治机关照顾州内其他民族的特点和需要，帮助他们解决生产和生活上的特殊困难。
自治机关在处理各民族内部和民族之间的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，妥善解决。

第八章 附 则
第五十九条 每年12月25日为自治州建州纪念日。
第六十条 本条例经自治州人民代表大会通过，报青海省人民代表大会常务委员会批准后，自1988年7月25日起施行。
本条例由自治州人民代表大会常务委员会负责解释。



1988年4月20日