中国保险监督管理委员会


关于处理有关保险合同纠纷问题的意见
保监发[2001]74号

机关各部门，各保监办、保监办筹备组：

　　在日常监管工作中，保监会及派出机构经常遇到当事人、司法裁判机关关于保险合同纠纷中具体问题的咨询、请示等，内容涉及条款解释、保险监管部门规范性文件的效力及其他有关诉讼事宜。为进一步明确保险监管职能，提高监管工作效率，现提出处理此类问题的有关意见：

　　一、对于被保险人与保险公司之间的保险合同争议，保监会及其派出机构不负责裁定，因此引起的投诉案件，保监会可以督促保险公司积极与被保险人协商解决；对于因保险合同引起的诉讼、仲裁等司法裁判程序，保监会及其派出机构不介入。

　　二、对于保险合同当事人关于具体保险合同纠纷的咨询或请示，保监会及其派出机构不做正式答复；对于法院、检察院、仲裁机构等司法裁判机关的司法协助请求或咨询，保监会及其派出机构应当进行配合。

　　三、对于保监会制定的基本保险条款和保险费率，保险合同当事人或法院、仲裁机构等部门请求咨询的，保监会相关业务部门应当作出解释答复；对于保险公司制定使用的保险条款和保险费率，保监会及其派出机构不负责解释。

　　四、保监会及其派出机构制定规章及其他规范性文件时，应当避免对被保险人与保险公司之间的民事法律关系构成不当干预；在制定、审批、备案保险条款和保险费率时，应当从保护被保险人利益出发，依据公平和诚实信用原则进行监督审查。

　　 　　二OO一年三月十四日


“危险驾驶”行为不宜独立设罪
——对刑法修正案（八）第二十二条的评析

尹振国



随着我国经济的发展，我国汽车消费量逐年上升。据最新的统计数据显示，北京机动车数量已经达到376万辆，而且每天还在以1300辆的速度在增长。而截止到2009年3月，我国机动车保有量已经超过1.7亿辆，驾驶员超过1.2亿。[1]这些数据表明，我国正快速步入汽车社会。但是伴随汽车社会而来的却是大量的交通事故，有统计显示，我国机动车总量只占全球的2%，但年均死于交通事故的人数占全球的20%，是世界水平的10倍。[2] 特别是近年来，“危险驾驶”行为造成的恶性交通事故时有发生，严重威胁公共安全，成为社会的一大公害。仅2009年1-8月，全国就发生酒后和醉酒驾车肇事多达3206起，共造成1302人死亡。其中，酒后驾车肇事2162起，造成893人死亡；醉酒驾车肇事1044起，造成409人死亡。[3]与此同时，一些危害严重、民愤极大的恶性交通事故案件借助传媒，成为公众关注的焦点，如成都孙伟铭以危险方法危害公共安全案、南京张明宝以危险方法危害公共安全案、杭州胡斌交通肇事案、河北李启铭交通肇事案等。面对一些“危险驾驶”造成的恶性刑事案件，司法机关认定的罪名不一，处理结果也不一样。典型的如对胡斌飙车肇事行为与孙伟铭醉酒驾车肇事行为的判决，前者以交通肇事罪认定，且对被告人胡斌判处有期徒刑三年；后者则以以危险方法危害公共安全认定，一审对被告人孙伟铭判处死刑，二审改判为无期徒刑。这些案件在学者间也引起了广泛的争论，有的学者认为现有的刑法规定不足以惩罚危险驾驶者，建议增设危险驾驶致人死伤罪；[4] 有的学者认为，增设危险驾车罪很不理性。[5]
2010年4月28日，公安部向全国人大常委会建议，在刑法中增设“危险驾驶机动车罪”。全国人大常委会发布《中华人民共和国刑法修正案（八）》草案，在该草案第二十二条中规定：“在刑法第一百三十三条（即交通肇事罪，笔者注）后增加一条，作为第一百三十三条之一：在道路上醉酒驾驶机动车的，或者在道路上驾驶机动车追逐竞驾，情节恶劣的，处拘役，并处罚金。”全国人大常委会在对该草案的说明中指出：“对一些社会危害严重，人民群众反响强烈，原来由行政管理手段或者民事手段调整的违法行为，建议规定为犯罪。主要是醉酒驾车、飙车等危险驾驶的犯罪，不支付劳动报酬的犯罪、非法买卖人体器官的犯罪等。”2011年2月25日，全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》，该修正案第二十二条规定：“在刑法第一百三十三条后增加一条，作为第一百三十三条之一：在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”
可以说，“危险驾驶”行为独立设罪在很大程度上是为了回应公众对危险驾驶行为造成的严重危害后果的愤怒和恐慌，要求严惩肇事者的舆论的需要。本文将从刑法谦抑性、刑法规范的体系性、设立此罪的司法成本等角度来论证刑法不宜将“危险驾驶”行为单独设罪。
一、刑法中“危险驾驶”行为的界定
“危险驾驶”行为不是一个法律用语，危险驾驶行为是违反道路交通安全法规驾驶机动车造成或增加不应有的危险的行为。广义上的危险驾驶行为是指一切不安全、违反交通法规的危险方式驾驶机动车的行为，包括“一般性不谨慎驾驶”和“高危型不安全驾驶”两种模式。“一般性不谨慎驾驶”是指驾车时注意力不集中，对危险情况应该发现而没有发现，或遇到危险情况时，本应该能采取措施避免交通事故发生，而未能采取措施或者错误采取措施致使事故发生。严格意义上的危险驾驶应当是狭义上的危险驾驶行为，即仅指“高危性不安全驾驶”。这种危险驾驶是指驾驶人员的驾驶状态和驾驶行为极为危险，极易引发交通事故。这种危险驾驶通常包括两种情况：一种是驾驶状态的高度危险，如饮酒、服用毒品、麻醉剂、疲劳驾驶等情形；另一种情况是驾驶行为的高度危险，包括严重超速行驶、无证驾驶或明知车辆不符合安全要求仍然驾驶等。[6]
“犯罪的本质是对法益的侵犯。刑法的目的是保护法益，反过来说明犯罪的本质是侵犯法益。刑法的任务是保护法益。”[7] 社会危险性是犯罪的最本质特征。侵犯法益或者具有社会危害性的行为有很多，刑法不可能就这些行为都纳入打击的范围。换言之，刑法只能以具有严重的社会危害性的行为或严重侵犯或威胁法益的行为为对象。因此，刑法意义上的“危险驾驶”行为只能是指“高危性不安全驾驶”行为。
按照刑法“被允许的危险”（Erlaubtes Risico）的理论，所谓被允许的危险，是指虽然包含着侵害人的生命、身体、财产等法益的危险的行为，但是为了维持现代化的社会生活，要在一定范围内允许它即视它为不违法的行为。本来，不应当允许有侵害法益危险的行为，应当视其为违法，但是，随着文明的进步，发生了虽然是危险的但必须允许的问题。如机动车行驶时，可能造成人员伤亡或财产损失的公共危险。但是，如果禁止机动车行驶，就不会有今日发达的交通。在这个被允许的范围内所进行的行为在刑法上就不是违法的，即使发生了事故，只要能视为是不可抗力，就不会产生刑法上的责任。[8]而高危驾驶行为则是违法道路交通法规，制造不被刑法所允许的危险的行为，此种行为在刑法上就具有可罚性。
参考我国刑法、《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律问题的解释》和日本刑法中危险驾驶致人死伤罪的规定（刘明祥，《有必要增设危险驾驶致人死伤罪》，可以将下列行为认定为刑法上的“危险驾驶”行为：（1）醉酒后、服用国家管制的精神药品或麻醉药品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。根据国家质量监督检验检疫局发布的《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）中规定，驾驶人员每100毫升血液酒精含量大于或等于20毫克，并每100毫升血液酒精含量小于80毫克为酒后驾驶；每100毫升血液酒精含量大于或等于80毫克，为醉酒驾车。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。这里强调的是行为人的技术和能力，而不在于是否有驾驶证。（3）严重超过一定限速的驾驶行为，这里是指以难以控制的高速度驾驶机动车的行为，不论行为人出于寻求精神刺激、娱乐、竞技的目的，还是出于其他目的。因此，此行为包括但不限于通常所说的飙车行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。这里是指故意无视红色信号或者与之相当的信号，且以可能产生重大交通危险的速度驾驶机动车的行为。这里所称的机动车是指三轮以上的汽车，不包括二轮机动车。因为二轮机动车体积小，行使速度相对小，危险驾驶对公共安全的危险相对较小。从缩小刑法的打击面来讲，也不宜将二轮机动车包括进来。
用本文界定的刑法上的“危险驾驶”行为来对照刑法修正案（八）中规定的“危险驾驶”行为，可以看出，后者存在着以下不合理之处：（1）醉酒后驾驶和服用国家管制的精神药品或麻醉药品后驾驶都具有危害公共安全的重大危险，但该修正案没有将服用国家管制的精神药品或麻醉药品后，处于难以驾驶之状态而驾驶的行为纳入危险驾驶的行为之中。（2）“追逐竞驶”的表述有问题，从表面上看是至少两人飙车，但一个人同样也可以飙车。（3）“道路”应限定为“公共道路”。在非公共道路，如社区道路、房前屋后、工厂、矿区等道路上驾驶机动车致人重伤或死亡的，就不具有危害公共安全的性质，只能认定为过失致人重伤罪、过失致人死亡罪或者重大责任事故罪。另外，在公共场所危险驾驶也具有危害公共安全的性质。因此，危险驾驶行为的发生地点可以是公共道路或其他公共场所。
二、单设“危险驾驶罪”可能造成刑法规范不协调
刑法总则与分则之间、各分则条文之间的罪刑协调是罪刑相适应原则的必然要求，可是，如果单设危险驾驶罪就会打破刑法规范之间的协调。
“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”从条文的表述来看，立法者将危险驾驶罪视为情节犯。情节犯是以一定严重或者恶劣的情节作为犯罪构成必备要件的犯罪。只有达到某种严重程度的危害社会的行为，才会受到刑法的制裁。“情节恶劣”包括行为的性质、动机、时间、地点、结果、行为人的主观恶性、人身危险性等。但是从本罪的法定刑仅为拘役来看，这里的“情节恶劣”不应该包括行为的结果。如果高危驾驶行为（本罪只是将高危驾驶行为列入规制范围）造成了结果，仅仅处拘役，则造成“危险驾驶罪”与“以危险方法危害公共安全罪”的严重不协调，因为后者“尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑”。因此，立法者设置此罪的目的是用刑罚制裁那些危险驾驶但没有造成任何实际后果的行为。
从我国刑法总则的规定来看，第14条、第15条、第16条分别规定了犯罪的故意、过失、意外事件。从刑法理论上来讲，一个犯罪行为人实施一个犯罪行为时的主观方面只可能是一种，要么故意，要么过失，不存在所谓的“复合罪过”。要成立过失犯罪，必须要有构成要件的危害结果。如果承认过失危险犯，则要求有构成要件的危险存在。所以，从逻辑上无法将该罪解释为过失犯罪，危险驾驶罪只能是故意犯罪。但将该罪解释为故意犯罪，会出现刑法规范之间不协调的问题。
如果危险驾驶没有出现人员伤亡或财产严重损失的结果，定“危险驾驶罪”自然没有问题。但是，如果危险驾驶造成了多人伤亡或财产严重损失的结果，则定罪量刑可能出现两种结果。
一种是，按照刑法第115条以危险方法危害公共安全罪处罚，应当处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。按照此逻辑，造成了严重的伤亡后果要适用刑法第115条，那么未造成严重伤亡后果要适用刑法第114条，处三年以上十年以下有期徒刑。在这里增设“危险驾驶罪”就是多余的，反而会破坏刑法第114条与第115条之间的协调。
另一种是，按照刑法第133条以交通肇事罪处罚。这样也会产生问题，危险驾驶是故意犯罪，故意犯罪产生的结果却按照过失犯罪而不是故意犯罪的结果加重犯来处罚（交通肇事罪是典型的过失犯罪）。因此，如果要处罚危险驾驶行为造成的结果，只能适用刑法第115条。
三、现行刑法规范可以规制“高危驾驶”行为
从可罚性来讲，高危驾驶行为具有严重的社会危害性，应该纳入刑法打击的犯罪。按照国际上的统计，以酒后驾驶机动车辆发生交通事故占交通事故数量的25%计算，在2008年我国因酒后驾驶机动车发生交通事故导致死亡18371人，76230人受伤，直接财产损失2.5025亿元。世界卫生组织的调查则显示，大约50%至60%的交通事故与酒后驾车有关。其中，因酒后驾车导致的伤亡占25%。因此，酒后驾车是造成道路交通事故的重大隐患[9] 在实践中，虽然吸食毒品后驾车的案例较少，但是吸食毒品后驾车与醉酒后驾车一样，行为人基本上丧失正常的行为能力，难以应对驾驶过程中的紧急情况，都会对公共安全造成重大威胁。
刑法修正案（八）将危险驾驶行为规定在刑法分则第二章危害公共安全罪中，揭示了危险驾驶行为的本质——即危害公共安全。所谓危害公共安全是指故意或者过失地实施危害不特定或者多数人的生命、健康等安全的行为。
鉴于危险驾驶行为的严重危害性，日本于2001年对刑法进行部分修改，增设了“危险驾驶致死伤罪”，规定在酩酊驾驶、超速行驶、无技能驾驶、妨害驾驶、无视信号行驶五种情形下致人伤害的，处15年以下惩役，致人死亡的，出15年以上20年以下惩役。增设该罪后，日本交通肇事致人死亡的数量逐年下降，2003年降到7702人，2004年降到7358人，2006年降到6352人。[10]
问题的关键不是要不要刑事处罚，而是怎样刑事处罚。在网络时代，由于刑事个案很容易成为公众热议的话题，公众的朴素情感容易与法律理性发生冲突，给司法机关巨大的舆论压力，许霆案就是典型。在这种情况下，立法机关很容易屈从所谓的民意立法，很多学者也认为刑法有漏洞，需要填补。其实，“当解释者对法条难以得出某种解释结论时，不必攻击刑法规范不明确，而应反省自己是都缺乏明确、具体的正义理念。所以，即使这与其在得出非正义的解释结论后批判刑法，不如合理运用解释方法得出正义的解释结论。”[11]
通过刑法第114条、第115条、第133条进行合理解释，可以满足对高危驾驶行为进行刑事处罚的要求。理由如下：
（1）高危驾驶行为与以危险方法危害公共安全行为的社会危害性具有相当性。以危险方法危害公共安全罪，是指故意使用放火、决水、爆炸、投放危险物质以外的危险方法危害公共安全的行为。这里的“以其他危险方法”仅限于与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的方法，而不是泛指任何具有危害公共安全性质的方法。以“其他危险方法”只是刑法第114条、第115条的兜底规定，而不是刑法分则第二章的兜底规定。在实际生活中，高危驾驶行为（仅限于醉酒、吸食毒品后驾驶、无驾驶技术和操作能力驾驶、超速驾驶、无视交通信号驾驶）所造成的人员伤亡和财产损失不亚于放火、决水、爆炸、投放危险物质所造成的损失，对人们的出行安全造成极大威胁。而且，国家对爆炸物品、危险物质进行严格管制，司法实践中，这类案件的发案率比较低。而随着中国汽车保有量的上升，因高危驾驶行为导致的恶性交通事故逐年攀升，已成为现代社会的一大公害。
（2）从刑法第114条、第115条第1款的规定来看，前者是具体危险犯，要求以发生与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的危险为成立要件；而后者是实害犯，要求行为造成与放火、决水、爆炸、投放危险物质行为相当的实害结果。前后两者之间存在两种关系：其一，将后者作为普通的结果犯时，前者便是未遂犯；其二，将前者视为基本犯时，后者便是结果加重犯。[12]
按照这种解释方法，只要行为人对危险驾驶行为所造成的具体的公共危险具有认识和希望或者放任的态度，就成立以危险方法危害公共安全罪；其中，没有造成严重伤亡实害结果的，适用刑法第114条，处三年以上十年以下有期徒刑；造成严重伤亡实害结果的，适用刑法第115条第1款，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。
如果行为人对危险驾驶所造成的具体公共危险与伤亡的实害结果仅有过失时，则可能同时触犯交通肇事罪与过失以危险方法危害公共安全罪，形成想象竞合关系，以交通肇事罪处罚。
（3）从严厉打击危险驾驶行为引发的过失犯罪的角度来讲，在“一般性不谨慎驾驶”作为定罪标准的基础上（如酒后驾驶、超载驾驶等），可以将“危险驾驶”行为作为法定刑升格的条件。[13]
具体可将刑法第133条修正为：“……因逃逸致人死亡的或具有其他特别恶劣情节的，处七年以上有期徒刑。”可将《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》修正为：
交通肇事构成犯罪，并且具有《刑法》第133条的“有其他恶劣情节的”，处3年以上7年以下有期徒刑：（1）醉酒后、服用毒品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。（3）严重超过一定限速的驾驶行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。
交通肇事构成犯罪，并且具有《刑法》第133条的“有其他特别恶劣情节的”，处7年以上有期徒刑：（1）醉酒后、服用毒品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。（3）严重超过一定限速的驾驶行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。
四、单设“危险驾驶罪”不是遏制危险驾驶行为的有效手段
危险驾驶行为发生的主要原因是绝大多数驾驶者心存侥幸，认为自己不会出事。而行政执法不严，“以罚代管”、“打招呼”等现象的存在，则助长了这种侥幸心理。现行法律关于酒后驾车的处罚规定——处15日拘留、暂扣驾驶执照6个月、并处2000元罚款——并非不够严厉。但总有人违反，根源还是行政执法不严。成都的孙伟铭在案发前短短半年时间里就有10余次违章记录，南京张明宝在案发前更是有多达80余次的违章。在现有的行政执法资源没有用好用尽的情况下，又启用刑法资源，“这让人很容易想起‘钱穆制度陷阱’。中国著名历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统式，一个制度出了毛病，在定一个制度来防止它。相沿日久，制度一天天增多，越来越多的制度积累，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，越容易失去效率。在行政法律制度没有充分发挥作用的情况下，将危险驾驶行为入刑，实际上是‘一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它’，无论是旧制度，还是新制度，如果不能落到实处，其结果只能是掉入‘钱穆陷阱’而不能自拔”。[14]
从刑法谦抑主义的角度来讲，由于刑罚具有痛苦的属性，是一种恶，所以，应该在必要的限度内适用刑罚。换言之，刑罚应作为保护法益最后的迫不得已的手段。在现阶段，严格执行行政法可以有效遏制危险驾驶行为的情况下，贸然启动刑罚，是刑法万能主义错误思想的表现。
从司法经济的角度来看，单设危险驾驶罪治理危险驾驶行为会浪费宝贵的司法资源。从刑法修正案（八）第二十二条的规定来看，“危险驾驶罪”的法定最高刑仅为拘役，而公安部对“酒后驾驶行为”的处罚则比可能比刑罚处罚严厉——酒驾一律暂扣驾驶证3个月；醉驾一律拘留十五日，暂扣驾驶证6个月；一年内2次醉驾，一律吊销驾驶证，2年内不得重新取得驾驶证，属营运驾驶员的，5年内不得驾驶营运车辆，法律法规规定有罚款处罚的，一律从重处罚。从执法效率的角度讲，行政处罚可以当场作出。而刑事处罚要经过侦查、审查起诉、审判，甚至是二审、再审等程序，耗时长（犯罪嫌疑人被羁押的时间可能超过6个月），效率低。而且刑事案件对证据的要求高，实践中，危险驾驶行为的证据很难获取、固定。加上我国有1.2亿的驾驶人员，危险驾驶发案率高。在刑法中设立危险驾驶罪，将会使司法人员疲于奔命，难以对其他严重危害社会的犯罪进行打击。
综上所述，在刑法中单设危险驾驶罪不仅没有必要，而且在实践操作方面也会面临诸多困难。
五、余论
为了有效遏制危险驾驶行为，很多国家都对危险驾驶犯罪行为设置了资格刑。而我国交通肇事罪和以危险方法危害公共安全罪的规定中都没有设置资格刑，不利于预防犯罪人再犯。所以，我们建议，对于危险驾驶犯罪行为应当增设剥夺一定期限或者终身驾驶资格的资格刑。


参考文献：
[1]李志勇.严打酒驾打出了什么？[J].法制与经济,2009(18).
[2]高福生.汽车时代对醉驾不能“再温柔”下去了[J].决策探索,2009(9).
[3]佚名.醉酒驾车犯罪呈多发趋势[N].人民法院报,2009-09-09(4).