完善《法官法》、《检察官法》：哪些要改？怎么改？

杨涛


《法官法》、《检察官法》已经实施１０年。由公诉人法庭被打事件引发的法官检察官行使职权保障问题，再次引起了专家学者和人大代表对“两法”执行情况的关注——



日前，云南省检察机关司法考试培训班在昆明举行开学典礼。为确保检察机关能有更多的干警通过考试，今年云南省检察院成立了专门的“司法考试管理办公室”，集中全省检察机关近300名干警进行为期两个月的封闭式学习，聘请专门辅导机构进行辅导。吴锡章 杨健鸿摄

７月５日，纪念法官法、检察官法实施十周年座谈会在北京举行。１０年前的１９９５年２月２８日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了法官法、检察官法（以下简称“两法”）。“两法”在依法治国的进程中发挥了十分重要的作用，但随着我国法治建设的不断推进，“两法”在实施中遇到的问题也日益凸显。

２００５年６月１０日，在湖南省湘潭市雨湖区法院刑事庭上，公诉人王东晖两次被被告人战信佳殴打的事件，再一次引发公诉人依法行使职权的保障问题。而在今年的“两会”上，来自司法实务界的赵仕杰、李春林、公丕祥和徐晓阳等代表则提出议案指出：在司法实践中，法官、检察官在履行职责时受到外界的不正常压力、干涉已经不是新闻；法官、检察官因为公正处理案件得罪了某些领导，受到停职、降职或者调离处理事件也时有发生。在有的地方，法官、检察官要按地方的要求承担招商引资、扫黄打非等职业外的任务，如果没有完成任务，同样会被追究责任……要彻底消除这些形形色色的干涉现象，就必须完善法官法、检察官法。

“两法”应当规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务

“两法”对法官、检察官职业保障作出了明确规定，法官、检察官在依法履行其职责时不受行政机关、社会团体和个人的干涉；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；人身、财产和住所安全受法律保护等。

然而，在司法实践中，对法官、检察官这些职业的保障在一些地方落实得并不到位。十届全国人大代表、重庆市检察院一分院检察长余捷认为，法官、检察官在依法履行职权中，受到种种干涉的原因在于，现行体制下，法官、检察官在人事、经费、福利待遇上受地方行政影响比较大。

中国政法大学教授、博士生导师陈光中说，法官、检察官的独立司法是由他们的职责特点所决定的，司法机关要维护法律的尊严和社会公平正义，对事实、法律负责，就必须真正独立行使职权。在一些地方出现的对法官、检察官依法履行职权的打击报复，以及让法官、检察官从事非职业的招商引资、扫黄打非等任务，与一些地方领导对法官、检察官的地位、对司法工作的重要性认识存在偏差有关。他们通常从行政角度看待司法，没有认识到司法是“社会公正的最后一道防线”的重要性。陈光中认为，一方面要坚持中国特色，不能按照西方模式讲司法独立；但是另一方面，为了保证宪法中有关法院、检察院独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉等规定的实现，党政领导应当大力支持法官、检察官依法独立公正行使职权，为营造独立的司法环境创造条件。他提出，应当改变现有的法院院长、检察院检察长主要由地方决定任免的现状，上级法院、检察院要取得对“两长”任命的决定权。

中国人民大学教授、博士生导师陈卫东认为，现行的“两法”只是排除了“行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是，我们还应当在坚持党对司法工作的领导的同时，完善党对司法工作的领导，加强研究司法机关与人大的关系等等。其次，这种不受干涉还只是法院、检察院作为整体不受外界干涉，而对于法官、检察官个人在依法履行职权中如何保持独立性，也要加强研究。针对实践中出现的一些当事人或犯罪分子对法官、检察官打击报复的现象，陈卫东认为，“两法”应当制定专门的条款，规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务。

此外，现行的“两法”对法官、检察官的退休制度并没有作出特殊规定，在实践中基本参照公务员退休制度执行，有些地方还出台一些政策要求法官、检察官提前退休。陈光中、陈卫东都认为这样的规定不合理，没有考虑到法官、检察官的职业特点，因为法官、检察官的经验是司法工作必不可少的财富，在一些国家，法官是终身制的。因此，两位专家建议在今后对“两法”进行修改时，应当对法官、检察官的退休制度作出专门的规定。

资格准入、经费、待遇保障需进一步完善

“两法”规定，初任法官、初任检察官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试、取得资格，并且具备法官、检察官条件的人员中择优选任。法院的院长、副院长，检察院的检察长、副检察长，应当从法官、检察官或者其他具备法官、检察官条件的人员中择优提出人选。

但是，这一规定在实际执行中却遇到了一些障碍。在司法考试中，东部与中西部通过率差距较大，西部一些地方的法院、检察院甚至面临着后继无人的现象。如某检察院有４４０人，但到２００３年，全院通过国家统一司法考试的仅有３人；西部一些地区的检察系统从２００１年开始就没有一人通过司法考试。此外，有的地方还存在降低“两法”规定的检察官、法官任命标准的现象。

余捷认为，对于严格按照通过司法考试来任命初任法官、初任检察官，有些地方做得比较好，但普遍存在的问题是一些不符合法官、检察官条件的人也经常被安排到法院、检察院来，这在一定程度上影响了“两院”工作的开展。陈光中认为，要建立一支精英化的法官、检察官队伍，就要严格按照“两法”来任命法官、检察官，而且还必须对现有队伍中不符合法官、检察官条件的人员进行清理，限期调离。

陈卫东认为，在法官、检察官资格准入上，“两法”应当尽快完善以下几个方面的规定：一是在司法考试上，应适当考虑加大西部司法考试的通过率；二是对于那些已经通过司法考试的优秀人才，“两法”要有配套的措施将他们充实到法官、检察官队伍中去；三是现行的“两法”没有对法院院长、副院长，检察院检察长、副检察长作出通过司法考试的要求，今后应当在这一方面作出相应规定。

“两法”规定，法官、检察官的工资制度和工资标准，根据审判、检察工作特点，由国家规定；法官、检察官实行定期增资制度。法官、检察官享受国家规定的审判、检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。

但是，在实践中，法官、检察官的工资、福利待遇都是与公务员等同，并没有体现差别，并且在一些贫困、落后的地区甚至连正常的工资、福利都难以保障。据７月３日的《新京报》报道，南京市近日传来消息，有关方面表示将提高南京市法官的收入，而改革的目标就是使法官的收入要高于同级的公务员收入。但这还只是个别地方实行的政策，大多数地方在现阶段是难以做到的。陈卫东说，现在经费、待遇保障存在的主要问题是地区之间的不平衡，一些不发达地区经费非常紧张，甚至连工资都发不出来，妨碍办案，造成“两院”人才流失。因此，应当从财政制度上进行反思，改变现行的主要由地方给司法机关拨款的现状。陈光中也认为经费、福利待遇的保障问题在不同地区有较大差别。他认为法官、检察官的工资、福利待遇不能简单与公务员相等，应当略高于一般公务员待遇。

奖惩、考评、人事晋升的行政色彩应逐渐淡化

“两法”对法官、检察官的任免、奖惩、等级评定都作了原则规定，但是，实践中普遍反映相关的配套制度并没有跟进，现有的管理基本上适用对公务员的管理方法，行政色彩过浓。

余捷认为，现行的对法官、检察官的奖惩、考评是按照党政干部的标准，没有反映司法的行业特点，没有单独、长效的考评方法。人事晋升也是按照党政干部的标准。在检察官等级晋升上，似乎要等上级的通知，有通知来了才能晋升，缺乏一个长期有效、可操作的规定，也没有固定的程序。

陈卫东认为，法官、检察官从性质上讲并不能等同于公务员。他认为，应当出台与“两法”相配套的一些具体制度，改变现行与行政机关相同的奖惩、考评以及人事晋升办法，对现行的有关错案追究的制度也要进行反思，错案应着眼于总结经验。法官、检察官的晋升也要尽可能实现上级法院、检察院从下级法院、检察院选拔，律师与法官、检察官之间也要建立一种人员流动的机制。而只有解决现行制度中行政色彩过浓的问题，建立一整套与司法规律相符合的奖惩、考评以及人事晋升制度，才更利于“规范执法行为、促进执法公正”。

“两法”完善需要相关法律制度的跟进
广东省云浮市人民政府


关于印发云浮市气象灾害防御暂行规定的通知

云府〔2012〕85号


各县（市、区）人民政府，佛山（云浮）产业转移工业园管委会，市府直属各单位：

《云浮市气象灾害防御暂行规定》业经市政府五届十次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市气象局反映。





云浮市人民政府

2012年10月22日







云浮市气象灾害防御暂行规定



第一章 总则



第一条 为防御气象灾害，保障人民生命和财产安全，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国气象法》、《气象灾害防御条例》、《人工影响天气管理条例》、《广东省气象管理规定》、《广东省突发气象灾害预警信号发布规定》（广东省人民政府令第105号）等有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本暂行规定。

第二条 本暂行规定适用于本市行政区域内气象灾害的预防、监测、预警和应急处置等防御活动。

本暂行规定所称气象灾害，是指台风、暴雨、寒潮、大风（含龙卷风、雷雨大风）、大雾、雷电、冰雹、高温、干旱、低温、霜（冰）冻、灰霾等造成的灾害。

因气象因素作用引发的水旱灾害、地质灾害、森林火灾等气象次生、衍生灾害的防御，依照本暂行规定执行；有关法律、法规对气象次生、衍生灾害的防御已有规定的，从其规定。

第三条 气象灾害防御实行以人为本、科学防御、政府主导、部门联动、社会参与的原则。

第四条 各级人民政府应当加强对气象灾害防御工作的组织、领导和协调，建立健全稳定增长的财政投入机制，将气象灾害的防御纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政年度预算。

各级气象主管机构在确保公益性气象无偿服务的前提下，可以依法开展气象有偿服务。

第五条 各级气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府领导下，负责本行政区域内灾害性天气的监测、预警、信息发布以及其他有关气象灾害防御工作。

教育部门应当根据预警级别及时发出停课通知，组织做好教育系统的防灾工作。

公安部门应当负责灾区的社会治安和道路交通秩序维护工作，协助组织灾区群众紧急转移。

民政部门应当设置避难场所和救济物资供应点，开展受灾群众救助工作，并按照规定职责核查灾情、发布灾情信息。

国土资源部门应当组织开展地质灾害监测、预防工作。

卫生部门应当组织开展医疗卫生救援工作，宣传防病救灾卫生知识。

交通运输部门应当优先运送救灾物资、设备、药物、食品，及时抢修被毁的道路交通设施。

水务部门应当统筹协调江河、水库的水量调度，在三防总指挥部组织下统一开展防汛抗旱防风工作。

农业部门应当组织开展农业抗灾救灾和农业生产技术指导工作。

城市管理部门应当保障市政公用设施的安全运行,做好公共场所、道路树木的维护、加固和防止雷击工作。

电力、通信主管部门应当组织做好供电、通信应急保障工作。

海事部门应当指导、督促运输船舶落实灾害天气防范措施，维护水上交通秩序，及时组织水上救助。

航道管理部门应当及时采取措施，使航道、航标保持正常状态。

镇（街）人民政府、村（居）民委员会及其他有关部门按照各自职责分工，共同做好气象灾害防御工作。

第六条 各级气象主管机构和其他有关单位应当采取多种形式，向社会宣传、普及气象灾害防御知识，增强社会公众防御气象灾害意识，提高避险、避灾、自救、互救等应急能力。

学校应当开展气象灾害防御和应急自救知识教育，并定期组织演练。教育、气象等部门应当对学校开展的气象灾害防御教育进行指导和监督。

第七条 各级人民政府应鼓励和支持气象灾害防御的科学技术研究，推广先进的气象灾害防御技术，提高气象灾害防御的科技水平。

第八条 公民、法人和其他组织有义务配合有关部门开展气象灾害防御工作，在气象灾害发生后，实施自救互救。

各级人民政府应对在气象灾害防御工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。



第二章 防御规划和预防措施



第九条 各级气象主管机构应当会同有关部门编制气象灾害防御规划，报本级人民政府批准后实施。气象灾害防御规划应当包含以下内容：

（一）气象灾害防御的指导思想、原则、目标和任务；

（二）气象灾害现状、发展趋势预测和调查评估；

（三）气象灾害易发区域和易发时段、重点防御区域及设防标准；

（四）气象灾害防御工作机制和部门职责；

（五）气象灾害防御设施建设项目；

（六）气象灾害防御的保障措施。

第十条 各级人民政府应当组织气象主管机构和其他有关部门制定气象灾害防御应急预案，建立由政府组织协调、部门分工负责的气象灾害应急处置机制，并报上一级人民政府备案。

有关部门应当根据气象灾害防御规划和气象灾害防御应急预案，制定或者完善本部门相应的气象灾害防御应急预案，报本级人民政府和上一级主管部门备案。

水库、重要堤防及其他易受气象灾害影响的重点工程项目的管理单位应当编制防御气象灾害相应的应急预案，报主管部门或者有管辖权的其他机关批准。

第十一条 各级气象主管机构应当组织有关部门和单位开展气象灾害普查，建立气象灾害信息数据库，并为公众查询提供便利。

第十二条 各级气象主管机构应当依法组织对本市重大建设工程、重大经济开发项目和太阳能、风能等气候资源开发利用项目以及城乡规划进行气候可行性和气象灾害的风险性论证。

重大基础设施、人员密集的公共建筑和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目的可行性研究报告或者项目申请材料应当包含当地气象部门提供的气候可行性论证报告。

第十三条 各级人民政府应当加强气象灾害监测预警系统、预警信息传播系统和应急气象服务系统等气象灾害防御设施的建设。

易受气象灾害影响的易燃易爆场所、危险化学品仓库、江河湖泊、交通干线、农业园区、生态林区，以及学校、医院、港口、车站、码头、大型商场、广场、旅游景区、风景名胜区等人员密集场所（区域），应当设立气象灾害监测、预警信息接收和播发等设施，并确保有关设施的正常运行。

第十四条 各级人民政府应当加强易受台风、暴雨等气象灾害影响区域的堤防、避风港、防护林、山塘、水库等防御设施建设。

易受台风灾害影响区域建（构）筑物的建设应当符合国家规定的选址标准和抗风标准。

第十五条 任何单位和个人不得侵占、损毁气象灾害防御设施。

禁止在气象探测环境保护范围内从事危害气象探测环境的行为。城乡规划等行政管理部门在审批可能影响气象探测环境和设施的建设项目时，应当依法事先征得气象主管机构的同意。气象探测环境和设施因不可抗力遭受破坏时，当地人民政府应当采取紧急措施，组织力量进行修复，确保气象探测设施正常运行。

第十六条 未经依法批准，任何组织或者个人不得迁移气象台站或者设施。确因实施城乡规划或者重点工程建设需要迁移气象台站或者设施的，应当依法报经有审批权的气象主管机构批准。经批准迁移的，迁建费用由建设单位承担。



第三章 监测、预警和信息发布



第十七条 各级人民政府应当组织气象、应急、水务、国土资源、农业、林业、城管、交通运输、环境保护、供电等部门和单位建立气象灾害监测网络和气象灾害信息共享机制。气象灾害监测网络成员单位应当依照各自职责，加强气象灾害跟踪监测，及时提供雨情、风情、旱情、水情、地质险情、森林火险等与气象灾害有关的监测信息。

气象主管机构负责气象灾害监测网络的日常维护管理。

第十八条 各级气象主管机构应当配合支持水务、国土资源、农业、林业、城管、交通运输、环境保护、卫生、供电等相关部门和单位，分别建立水旱灾害、地质灾害、森林火灾等专业预警系统，预防发生气象次生、衍生灾害。

第十九条 各级气象主管机构应当加强灾害性天气的监测、预警的管理工作，完善灾害性天气的预警信息发布系统，提高灾害性天气预警信息的准确率、时效性。

各级气象主管机构所属气象台站应当根据气象灾害监测信息，及时、准确制作和发布灾害性天气警报和预警信号，并根据天气变化情况，及时更新或者解除灾害性天气警报和预警信号。其他组织和个人不得向社会发布灾害性天气警报和预警信号。

灾害性天气预警信号的名称、图标、含义，依照国家和省有关规定执行。

气象次生、衍生灾害的预警信息，可以由有关监测部门会同气象主管机构所属气象台站联合发布。

第二十条 广播、电视、通信、报纸、网络等媒体应当及时、准确播发当地气象主管机构所属气象台站直接提供的实时气象灾害预警信息。

镇（街）人民政府、村（居）民委员会收到当地气象台站发布的气象灾害预警信息后，应当及时向本辖区公众传播，并根据气象灾害预警信息的等级，加强灾害险情的隐患排查，并采取相应的避险措施。

公民、法人和其他组织应当主动接收气象灾害预警信息。

学校、医院、港口、车站、码头、旅游景区、风景名胜区等人员密集的公共场所管理单位以及村（居）民委员会应当确定气象灾害应急联系人，及时传递气象台站发布的气象灾害预警信息，开展防灾避灾。



第四章 人工影响天气和雷电灾害防御



第二十一条 县级以上人民政府应当根据防灾减灾的需要，成立人工影响天气相关机构，负责辖区内人工影响天气工作。

第二十二条 各级气象主管机构应当根据灾害性天气监测情况，制定人工影响天气作业方案，报本级人民政府批准后组织实施。

第二十三条 实施人工影响天气作业应当遵守国务院气象主管机构规定的作业规范和操作规程，并向社会公告。

第二十四条 我市行政区域内下列范围的新建、改建和扩建建设工程项目应当开展雷电灾害风险评估：

（一）重点工程项目。

县级以上人民政府及其有关部门确定的重点工程项目。

（二）大型建设工程项目。

1.建筑面积为2万平方米以上的办公建筑、商业建筑、旅游建筑、科教文卫建筑、通信建筑以及交通运输用房等公共建筑工程项目；项目规划建筑总面积3万平方米以上的建（构）筑群体工程项目。

2.其他符合规定的大型建设工程项目。

（三）爆炸、火灾危险环境工程项目。

1.油库、气库、加油加气站、液化天然气、油（气）管道站场、阀室等爆炸和火灾危险环境及设施工程项目；

2.制造、使用或贮存火炸药及其制品的危险建（构）筑物工程项目；

3.遭受雷击后可能对周围环境造成较大影响的危险化学品场所等工程项目。

（四）人员密集场所工程项目。

1.紧急避难场所工程项目；

2.宾馆、饭店、商场、集贸市场、体育场馆、会堂、影剧院、公共娱乐场所、宗教场所等公众聚集场所工程项目；

3.医院、学校、养老院、托儿所、福利院、幼儿园等工程项目；

4.客运车站、码头，民用机场工程项目；

5.公共图书馆、公共展览馆（中心）、博物馆工程项目；

6.公园、室外游乐场所、旅游景点等露天场所。

第二十五条 新建建（构）筑物、场所、设施、电子信息系统以及其他易遭受雷击的设备设施和场所，要按照国家技术规范安装雷电防护装置（以下简称防雷装置），并与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

第二十六条 防雷装置的设计方案应当经当地气象主管机构审核通过后方可施工。防雷装置竣工后，应由当地气象部门依法组织验收，未经验收合格的，不得投入使用。

防雷工程专业设计或者施工单位，应当按照相应的资质等级从事防雷工程专业设计或者施工。禁止无资质或者超出资质许可范围承担防雷工程专业设计或者施工。

第二十七条 已投入使用的防雷装置，使用单位应当做好日常维护工作，并委托具备防雷装置检测资质的单位进行定期检测。

防雷装置检测应当每年一次。油库（站）、气库（站）、化学品生产企业、仓库、烟花爆竹、易燃易爆场所的防雷装置应当每半年检测一次；检测不合格的防雷装置，使用单位应当根据检测单位提出的整改意见及时整改，确保设备、设施的防雷性能安全有效。

第二十八条 遭受雷电灾害的组织和个人，应当及时向当地气象主管机构报告，并协助当地气象主管机构对雷电灾害进行调查与鉴定。

第二十九条 防雷装置所有人或受托人应当指定专人负责，做好防雷装置的日常维护工作。发现防雷装置存在隐患时，应当及时采取措施进行处理。并接受当地气象主管机构和当地人民政府安全生产管理部门的管理和监督检查。



第五章 应急处置



第三十条 各级人民政府及有关部门和单位应当根据灾害性天气警报和预警信号，适时启动相关应急预案，依照各自职责开展相应的应急处置工作，并及时向社会公布。

第三十一条　当接收到当地气象部门发布的气象灾害预警，或者气象灾害已经发生，发展改革、经济和信息化、教育、公安、民政、财政、人力资源社会保障、国土资源、住房城乡建设、环境保护、交通运输、水利、农业、林业、卫生、海事、安全监管、科技、广电、旅游、法制，保险监管、电力监管、通信、铁路等有关单位按照相关预案，做好气象灾害应急防御和保障工作。

第三十二条 水务、国土资源、农业、林业、城管、公安、交通运输、环境保护、供电等部门和单位应当根据气象灾害发生的情况，加强气象次生、衍生灾害的监测和预警工作，并根据相应的应急预案，在各自职责范围内做好气象次生、衍生灾害的应急处置工作。

第三十三条 气象灾害消除后，各级人民政府相关部门应当及时解除有关应急处置措施。

各级人民政府应当组织有关部门对本行政区域内的气象灾害进行调查评估，制定恢复重建计划和整改措施，并报告上一级人民政府。

第三十四条 鼓励通过保险形式提高气象灾害防御和灾后自救能力。

气象主管机构应当依法为保险理赔等活动提供气象证明材料或者组织有关专家对气象灾害进行调查鉴定，提供气象灾害调查鉴定报告。



第六章 法律责任



第三十五条 违反本暂行规定的，由气象主管机构依照《中华人民共和国气象法》等有关法律、法规及规章的规定依法处理;构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十六条 各级气象主管机构及其所属气象台站的工作人员由于玩忽职守，导致重大漏报、错报公众气象预报、灾害性天气警报，以及丢失或者毁坏原始气象探测资料、伪造气象资料等事故的，依法给予行政处分；致使国家利益和人民生命财产遭受重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第七章 附则



第三十七条 本暂行规定自发布之日起施行。