公证处该如何协调经济利益和社会利益之间的关系


公证是国家公证机关依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，以保护公共财产，保护公民身份上、财产上的权利和合法利益的司法证明制度，在市场经济条件下有着极为重要的作用和广泛的服务领域。目前，全国大部分公证处已经转制为自收自支的事业单位，公证体制改革是适应我国加入世贸组织后法律服务业面临的新形势的需要，是司法改革的需要，更是公证事业自身发展的需要，但体制的改革和创新并不能彻底解决公证事业发展面临的所有问题。从行政体制脱离出来后，各个公证处面临的最大问题便是如何生存和发展的问题，也就是公证处的经济利益问题，同时社会效益是在追求经济效益过程中不可偏离的出发点和基础，片面追求经济利益而忽视社会效益必将使公证的公信力受损，破坏公证队伍的良好社会形象，最终必然会影响公证的经济效益。湖北彩票案、西安宝马案等都对公证的公信力造成了极大的伤害。所以公证处如何取得社会效益和经济效益双赢的效果，是各个公证处面临的最大问题。下面笔者试从片面追求经济效益给公证行业带来的损害、追求社会效益面临的难题和公证处该如何达到经济效益和社会效益双赢谈些粗浅的看法。
一、 片面追求经济利益带给公证业的损害。
目前，公证市场化存在是一个不争的事实，导致很多公证处和公证员在利益的驱使下，只是一味的追求经济利益，寻求收入最大化，利益最大化，违规操作或者虚假操作。主要体现在以下几点，一是有的公证部门以创收为单一目的，在内部分配机制上，实行的是业务量与公证员收入挂勾的唯一分配方式；在部门设置上，缺少监督机制和监管部门，甚至有的公证处也不设业务研讨部门或者形同虚设，只是多设办证点或者滥设办证点，单纯追求经济利益；在管理上，放任无资质人员从事公证业务，降低公证员门槛。正是在经济利益的驱动下，一些公证员玩起了“猫腻”：只要能收到公证费，可以随意简化程序，对当事人要求的公证事项不认真审查，出现错证；有些公证员甚至可以无原则满足当事人无理甚至违法要求，出现假证；还有的公证处之间压价抢揽证源，想方设法提高业务量，提高业务收入；更有甚者，少数人心术不正之人利用手中的公证权，开展“寻租”活动，如拉关系、走后门、收回扣，滋生公证腐败。凡此种种问题，无一不与公证市场化有着密不可分的关系。
公证是一个凭信用来支撑的行业，且背靠的是国家信用资源，具有一定的的公权性质，“真实性”和“合法性”是其应该坚守的职业道德底线。然而，公证一旦坐上了经济利益的大腿，甚至联姻，行业的价值观就会异化，公证就会偏离公正，公证“失真”，公证员“失口”也就再所难免。沸沸扬扬的西安宝马彩票案中，公证员的失守就令人深思。如果公证市场化、单纯追求利益最大化一旦演变成行业“潜规则”，那么，公证就会彻底失去“贞洁”，就会彻底丧失他的社会公信力，公证行业也就真正成了无源之水，无本之木。因此，公证市场化是透支信用的短期行为，最大受害者不是别人，正是公证行业本身。
所以说，片面追求经济利益给公证业带来的损失是无法估量的。
二、追求社会效益面临的难题
追求社会效益是公证行业发展的目标之一，公证工作作为上层建筑的重要组成部分，必须把人民利益放在首位，社会效益的最佳化就是公证工作的根本利益所在。因为只有社会对于公证业的认可，赞同，才会有更多的人了解公证、理解公证，进一步增强公证业的公信力，但目前公证业在追求社会利益的问题上确实存在一些障碍，首先，社会对公证业的认知不够，公证业是服务业，在推进司法改革的过程中，进一步发挥公证中介组织的作用，进一步发挥公证的服务、监督、沟通、公正的作用，充分发挥公证的证据作用，落实公证的强制执行效力是十分重要的。但目前有些地方的司法机关对公证书的认可程度十分有限，甚至有的法官连公证书都不看，直接依据自己的判断和想法断案，给公证业的发展带来一定的影响。
其次，公证业被定位为市场中介组织后，迈出了铁饭碗的队伍，但相应的法律规范不够健全和规范，致使很多地方特别是中小城市的公证处和公证员的生存问题出现了危机，在生存压力面前，很多公证员也无暇顾及公证业的社会效益了。
三、公证处该如何才能达到经济效益和社会效益双赢
品牌的价值是无形的，是综合素质、综合实力的体现。强势品牌带来可观的市场份额，从而产生良好的社会效益与经济效益。打造自身品牌，以品牌效应赢取市场，已为越来越多褪去行政色彩的公证机构所认识。唯其如此，才能在激烈的市场竞争中处于不败之地。以信用为本，不断提高公证的公信力,才是公证行业的发展方向。一个行业的信用，是靠长期积淀形成的，预示着其前途和未来。公证的信用代表着国家的信用，是信用的最高形式之一。公证要发挥在国家信用体系中的作用，必须首先加强自身的诚信建设，进一步提高自身信用，把公证行业建设成一个对社会、对群众负责任的行业，一个社会和群众信得过的行业。笔者认为要想取得达到经济效益和社会效益双赢的效果，必须要加强以下几方面。
（一）加强公证宣传力度，努力开拓服务领域
　　加强宣传力度，拓展新的服务领域，是公证行业经济效益和社会效益双赢的一个重要途径。为了开拓公证服务领域，要利用各种宣传形式和有效的手段宣传公证职能作用，并通过为政府、公民、法人和社会经济组织提供优质、高效的公证法律服务，促进宁夏的经济建设和社会稳定。比如办好强制执行公证，为减少金融风险多作贡献。通过努力宣传和积极工作，让更多的金融系统各部门对公证的作用有更多的了解，因而对公证工作给予较大支持，这是我们做好工作的基础。二是为国有企业改制提供公证服务，为政府调控宏观经济当好参谋。国有企业改制的实质，是各方利益的重新调整，其目标是建立起符合国际惯例的现代企业制度。改制将通过大量的法律行为来完成，从而形成新的经济关系，市场关系，社会关系和生活关系。这些都需要用法律来调整、规范和确认。以维护社会主义法制，预防纠纷，减少诉讼为己任的公证机构，是市场经济的中介组织，具有服务、沟通、监督、证明的职能。公证所持有的职能，独特的作用和效力，必将引起政府决策人，改制中的利益相关人的重视。我们应积极主动地通过司法行政机关向党委、政府汇报，提出设想、要求、建议，从总体上取得通行证，介入“改制”工作。
　　在企业改制中，公证宣传的重点对象是各级党和政府的领导人，决策的负责人，改制中的利益当事人。通过宣传，使他们明白公证可以积极引导法人、公民、财团、公司正确行使权利，履行义务，规范当事人行为，可以起到预防纠纷，减少诉讼，制止不法经营，保护国有资产不流失的作用，维护国家及投资者的正当合法权益。
　（二）要尽快建立起公证信用体系，健全公证责任制度，明确公证处和公证人员的责任。继续坚持质量至上，社会效益优先。任何时候，公证事业的发展都不能以牺牲公证质量和行业信誉为代价。对那些不顾公证职责，不讲公证道德，严重损害公证质量和信誉的公证处和公证人员，要清除出队伍，追究相应的行政责任和民事责任，触犯刑律的，还要追究刑事责任。当然，作为保障社会公正得以实现的重要机构，适当的政策性收费是必要的。但以创收、追求利益最大化为导向的工作价值观则是公正行业的大忌。真正公证行业“公正”与“正义”的价值观弘扬光大。
（三）制定相关的制度规章，加大行政处罚力度。制止不正当竞争不仅取决于人的道德素质，而且需依赖于法律和机制的建设。形成一套激励惩戒的机制，使违纪者承担其成本，是制止不正当竞争的根本措施。用规范来引导和道德教化是一个极其漫长的过程，因为支配人的行为方式的根本准则是利益而不是道德原则，而利益问题的根本解决从来不听命于道德说教，而是听命于强制规范。因此，必须尽快制定反不正当竞争的相关规定，加大行政处罚力度。
在新的世纪，公证事业面临着大好的发展形势，对此我们应该充满信心，增强使命感和紧迫感，在全体公证人员的努力下，努力把公证事业的改革和发展的继续推向前进。取得经济效益和社会效益双赢的效果。

北京市东方公证处（原 北京市东城区公证处）　　杨振波　84217037

辽宁省葫芦岛市人民政府


葫芦岛市人民政府令第123号


现将《葫芦岛市人民政府重大行政决策暂行办法》予以公布，自2010年1月1日起施行。



市长 孙兆林



二○○九年十一月十日





葫芦岛市人民政府重大行政决策暂行办法



第一章 总 则



第一条　为完善市政府行政决策机制，规范决策行为，明确决策责任，保证决策质量，防止决策失误，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条　本办法所指的市政府重大行政决策，主要包括下列事项：

（一）为贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府以及市委的重要指示和重要会议精神，执行市人大及其常委会的决议、决定，落实市政协的重大建议，研究制定实施意见；

（二）制定市政府规范性文件或调整重大工作方案；

（三）编制或调整经济社会发展年度计划、中长期经济社会发展规划；

（四）编制市财政预决算、重大财政资金安排；

（五）制定或调整农村建设、城市发展、土地利用、城镇体系、资源利用、环境保护及其他重点领域的总体规划和专项规划；

（六）制定或调整与经济社会发展密切相关的工业、农业、商贸、旅游、科教文卫等重大行业规划；

（七）制定或调整政府投资、采购、工程招标、国有资产处置、招商引资等方面重大事项的相关政策；

（八）制定或调整产业发展规划，规划或调整经济发展区域和产业区域布局；

（九）制定或调整土地管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生、环境保护、住房保障等方面的重大措施；

（十）制定或调整有关行政管理体制、行政区划及民主政治建设、基层政权建设的重大措施；

（十一）制定或调整人事管理制度和人事制度改革方面的重大措施；

（十二）其他关系基础性、战略性、全局性需由市政府决策的重大事项。

第三条　市政府重大行政决策必须坚持以下原则：

（一）依法行政的原则。按法定权限和程序进行，严格履行法定职责。

（二）科学决策的原则。尊重客观规律，运用科学方式，正确处理经济与社会、局部与整体、近期与长远、人与自然的关系，使决策符合实际，合理可行。

（三）民主决策的原则。集中民智，反映民意，坚持公众参与、专家论证和政府决定相结合，体现和反映最广大人民群众的根本利益。

（四）效能决策的原则。提高行政决策效能，确保在最短时间内作出正确的决策。

第四条　政府重大行政决策应当兼顾国家利益、社会公共利益和公民个人利益；兼顾效率与公平，有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。

第五条　除依法应当保密和不宜公开的以外，市政府重大行政决策应当通过政府网站、新闻媒体等方式依法公开，并加强决策实施的监督检查，确保重大行政决策的贯彻落实。

第六条 市政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。市政府分管领导、市长助理和秘书长协助市政府行政首长决策。



第二章 决策建议



第七条　市政府重大行政决策建议的提出和决策事项的确定，应当遵循下列规定：

（一）市政府所属工作部门或者下一级人民政府提出的重大行政决策建议，经市政府分管领导审核后报市政府行政首长确定；

（二）市政府分管领导提出的重大行政决策建议，报市政府行政首长确定；

（三）市政府行政首长提出的重大行政决策建议，直接进入决策程序；

（四）贯彻落实上一级人民政府、同级党委或者人民代表大会及其常务委员会作出的有关决议、决定的实施意见，由市政府行政首长确定后直接进入决策程序；

（五）人大代表、政协委员通过建议、提案方式提出的重大行政决策建议，由有关部门研究提出意见，经市政府分管领导审核后报市政府行政首长确定；

（六）公民、法人或者其他组织认为某些重大事项需要市政府决策的，可以向市政府提出决策建议。市政府办公室应当在审查后将合理的建议转相关部门提出决策建议，并经市政府分管领导审核后报市政府行政首长确定。



第三章 决策准备



第八条　决策准备工作由市政府相关部门、相关县（市）区政府负责，具体承办单位（下称决策承办单位）依照法定职权确定，也可由市政府行政首长或行政首长委托市政府分管领导指定。

第九条　决策承办单位应按下列要求做好政府重大行政决策的准备工作：

（一）提出方案。深入开展决策调研工作，全面、准确掌握决策所需的有关信息，注意收集采纳社会各界和人民群众的意见和建议，形成调研报告。未经调研形成的方案不得提交市政府决策。

（二）充分协商。市政府应当建立重大行政决策协调机制。决策事项涉及其他县（市）区政府、市直部门或直属单位的，决策承办单位要事先征求意见，充分协商。未经充分协商的事项不得提交市政府决策。

（三）听取意见。涉及面广、与群众利益密切相关的决策事项应当充分征求市人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、专家学者和公民、企业法定代表人等方面的意见和建议。

（四）公示听证。法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，要进行听证。具体听证的组织实施按照国家和省有关规定执行。

（五）论证评估。决策承办单位根据相关规定要组织市政府法制部门、咨询机构或高等院校、科研院所专家对决策事项的合法性、合理性、科学性和可行性等进行论证评估。应论证评估而未论证评估的事项不得提交市政府决策。

（六）备选方案。对需要多个方案比较研究的问题，或存在争议且经协商仍不能达成一致意见的事项，应当根据协商、征求意见、论证评估中的不同主张，拟定两个或两个以上决策备选方案。

第十条　决策承办单位拟定决策方案（草案）时，不得有下列情形：

（一）所采集的信息失真或者过时；

（二）遗漏必要的信息；

（三）隐瞒、歪曲真实情况；

（四）泄露需要保密的信息。



第四章 决策审议



第十一条　政府重大行政决策应当经过市政府常务会议讨论决定，一般不得以传阅会签或个别征求意见等形式替代会议议决。需提交政府全体会议决定的，按市政府全体会议工作规则的要求进行。

第十二条　提交市政府全体会议或市政府常务会议审议的政府重大行政决策议题，应当报经市政府分管领导审核同意，由市政府行政首长确定。

第十三条 决策承办单位应当按照《葫芦岛市人民政府工作规则》规定，将决策方案（草案）提请市政府全体会议或市政府常务会议审议。

提请审议决策方案（草案）时，应当报送下列材料：

（一）决策方案（草案）及说明；

（二）有关法律、法规、规章和政策依据；

（三）有关单位和社会公众的意见综合材料及采纳情况；

（四）涉及重大行政决策事项的其他材料。

召开了听证会或经过专家论证的，还应当报送听证报告和专家论证报告。

第十四条　市政府全体会议或市政府常务会议在审议重大行政决策方案（草案）时，应遵循以下程序：

（一）决策承办单位主要负责人就决策方案（草案）作说明；

（二）与决策方案（草案）有关的会议列席人员发表意见；

（三）会议组成人员发表审议意见；

（四）市政府行政首长或其委托的会议主持人发表决策意见。

第十五条 市政府全体会议或市政府常务会议审议重大行政决策方案（草案）时，应当记录会议讨论情况及决定，形成会议纪要。

第十六条 市政府重大行政决策需要报同级党委或者上级行政机关批准的，按有关规定办理。

市政府重大行政决策依法应当提请同级人民代表大会及其常务委员会审议决定的，以及应当征求市政协意见的，依照法定程序办理。

第十七条 市政府作出重大行政决策后，应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，及时、准确地向社会公开，便于公众知晓。



第五章 决策执行



第十八条 政府重大行政决策形成后，根据政府重大行政决策的具体要求，由市政府相关分管领导负责领导决策的执行工作，其中涉及跨分管工作范围的，应确定一位市政府分管领导负责，其他有关领导配合；决策执行牵头单位（下称决策执行单位）依照法定职权确定，也可由市政府行政首长或行政首长委托市政府分管领导指定。

第十九条 决策执行单位要制定决策执行方案，明确主管领导责任、具体承办机构和责任人，全面、及时、正确地贯彻执行政府重大行政决策，确保决策执行的质量和进度，不得拒不执行、不完全执行、推诿执行、拖延执行。

第二十条 市政府分管领导应当经常了解决策执行单位落实政府重大行政决策的有关情况，及时协调解决执行过程中出现的问题；涉及多位政府分管领导且问题复杂的，可以提请政府行政首长召开专题会议，研究解决存在的问题，完善落实决策的措施。

第二十一条 市政府办公室、督察室负责政府重大行政决策执行情况的检查、督促、考核等工作，应当采取跟踪检查、督促催办等方式，了解和掌握决策执行的情况、进度和存在的问题，并及时向市政府报告。

以市政府令形式制发的规范性文件，执行情况的检查、督促、考核等工作，由市政府法制办公室负责。

第二十二条 市政府应当建立政府重大行政决策实施情况后评价制度，通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现决策执行中存在的问题，适时调整和完善决策。

决策执行单位发现政府重大行政决策所依赖的客观条件发生变化或者因不可抗力导致决策目标部分或者全部不能实现的，应当及时向政府报告；公民、法人或者其他组织认为政府重大行政决策有不适当的，可以向政府提出。市政府应当认真研究，并根据实际情况作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修改决策的决定。



第六章 法律责任



第二十三条　决策承办单位违反本办法而导致政府重大行政决策失误的，决策执行单位违反本办法而导致政府重大行政决策不能全面、及时、准确实施的，根据有关法律法规及行政首长问责制等有关规定，追究有关单位主要领导和直接责任人员的责任。

第二十四条　受有关机关委托参与政府重大行政决策论证的专家、专业服务机构或组织，不履行合同约定，或者在政府重大行政决策过程中违反法律、法规、规章、工作规则和有关规定，造成严重后果的，有关机关应依法解除合同，并追究相应的法律责任。

第二十五条　违反本办法有关规定的，按照《中华人民共和国档案法》或《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定追究责任。



第七章 附 则



第二十六条 一般行政事项决策以及人事任免、行政问责和重大突发事件的处理，不适用本办法。市政府行政首长或市政府分管领导对一般行政事项决策，应当按照合法、科学、效率、公平的原则和要求，择优决策，并将决策结果以适当方式向市政府其他有关领导通报。

第二十七条　各县（市）区政府、市政府各部门、有关单位，应根据本办法和管理权限，结合实际，制订本地区、本部门、本单位重大行政决策程序实施办法，并报市政府法制办备案。

第二十八条 法律、法规、规章或者国家和省有关文件对政府重大行政决策程序另有规定的，从其规定。

第二十九条　本办法自2010年1月1日起施行。