河北省安全生产条例
河北省人大常委会
河北省安全生产条例
(2005年3月25日河北省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过) 河北省第十届人民代表大会常务委员会公告 (第38号)
《河北省安全生产条例》已经河北省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议于2005年3月25日通过,现予以公布,自2005年9月1日起施行。
2005年3月25日
第一章总则
第一条为加强安全生产监督管理,防止和减少生产安全事故,保
障人民群众生命和财产安全,促进经济发展,维护社会稳定,根据《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)等有关法律、行政法规的规定,结合本省实际,制定本条例。
第二条在本省行政区域内从事生产经营活动的单位(以下简称生
产经营单位)的安全生产,适用本条例。
有关法律、行政法规对消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、
水上交通安全、民用航空安全另有规定的,适用其规定。
第三条安全生产管理坚持安全第一、预防为主的方针。
安全生产管理建立政府统一领导、部门依法监管、生产经营单位
全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持的工作格局。
第四条各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导,支持、督
促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。
各级人民政府应当重视安全生产基础设施建设资金的投入,支持
生产经营单位安全生产技术改造,对国家安排的安全生产专项资金,应当加强监督管理,保证专款专用,并安排配套资金予以保障。
各级人民政府应当加强对职业病防治和使用有毒物品作业场所职
业卫生安全及相关劳动保护工作的领导,支持、督促各有关部门落实职业卫生监督制度。
第五条县级以上人民政府应当将安全生产纳入当地的国民经济和
社会发展计划,并及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。
第六条县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施,鼓励、支
持有关单位和个人进行安全生产的科学技术研究及先进技术的推广应用,引导生产经营单位建立职业安全健康管理体系,提高安全生产水平。
第七条县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区
域内的安全生产工作实施综合监督管理,指导、协调和监督政府有关部门履行安全生产监督和管理职责,依法对生产经营单位的安全生产工作实施监督检查。
县级以上人民政府有关部门依照《安全生产法》和其他有关法律、
法规的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。
第八条工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和
民主监督,维护职工在安全生产方面的合法权益。
第九条新闻、出版、广播、电影和电视等单位对安全生产工作负
有宣传教育的义务和进行舆论监督的权利。
第十条各级人民政府应当建立健全安全生产领导责任制和生产安
全事故责任追究制等制度。
第十一条生产经营单位的主要负责人(法人单位为法定代表人)是
本单位安全生产第一责任人,对本单位的安全生产工作负全面责任;分管安全生产的负责人是安全生产直接责任人,对安全生产工作负直接领导责任;其他负责人在其分管工作中涉及安全生产内容的,承担相应的领导责任。
第十二条县级以上人民政府及其有关部门应当对在改善安全生产
条件、防止生产安全事故、参加抢险救护、报告重大事故隐患、举报生产事故及其他安全生产违法行为等方面做出突出贡献的单位和个人,给予表彰、奖励。表彰、奖励的具体办法由省人民政府制定。
第二章生产经营单位的安全生产保障
第十三条生产经营单位应当具备下列安全生产基本条件:
(一)有健全的安全生产规章制度和操作规程;
(二)生产经营场所和设施、设备符合安全生产的要求;
(三)保证安全生产所必须的资金投入;
(四)设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员;
(五)主要负责人、分管负责人和安全生产管理人员经安全生产培
训、考核合格;
(六)从业人员经安全生产教育和培训合格,特种作业人员经专门
的安全作业培训,并取得特种作业操作资格证书;
(七)提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品;
(八)法律、法规和国家标准或者行业标准规定的其他安全生产条
件。
第十四条生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的
投资人必须保证安全生产条件所必需的资金投入,并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。
安全生产资金投入应当专项用于下列安全生产事项:
(一)安全技术措施工程建设;
(二)安全设备、设施的更新、改造和维护;
(三)安全生产宣传、教育和培训;
(四)劳动防护用品配备;
(五)其他保障安全生产的事项。
第十五条危险化学品、民用爆破器材生产单位和建筑施工、矿山
单位在生产前应当依照《安全生产许可证条例》,向有关部门申请领取安全生产许可证。
未取得安全生产许可证或者其他安全生产行政许可的生产经营单
位,不得从事该项生产经营活动。
第十六条在高危行业推行提取安全费用制度。安全费用由生产单
位根据国家或者本省确定的标准自行提取,专户储存,专项用于安全生产。具体办法由省人民政府制定。
第十七条生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有
下列职责:
(一)建立、健全并督促落实安全生产责任制;
(二)组织制定并督促落实安全生产规章制度和操作规程;
(三)保证安全生产投入的有效实施;
(四)督促、检查安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患;
(五)组织制定并实施生产安全事故应急救援预案;
(六)及时、如实报告生产安全事故。
第十八条生产经营单位应当对重大危险源采取下列监控措施:
(一)登记建档;
(二)定期对设施、设备进行检验、检测;
(三)制订重大危险源应急预案,每年至少组织一次演练;
(四)定期进行安全评估。
第十九条煤矿、从业人员在三十人以上的非煤矿山、建筑施工单
位及危险物品的生产、经营、储存单位,以及从业人员在三百人以上的其他生产经营单位,必须设置专门从事安全生产管理的机构,配备安全生产管理人员。其中,煤矿的安全生产管理机构的专职安全生产管理人员不得少于五人;其他生产经营单位的安全生产管理机构的专职安全生产管理人员不得少于三人。
从业人员不足三十人的非煤矿山、建筑施工单位和危险物品的生
产、经营、储存单位,应当配备两名以上的专职安全生产管理人员。
从业人员在三百人以下的其他生产经营单位,应当配备专职或者
兼职的安全生产管理人员,或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。
第二十条生产经营单位的主要负责人、分管负责人和安全生产管
理人员应当按照有关法律法规的规定接受有关安全生产知识的教育和培训,具备与本单位所从事的生产经营活动相适应的安全生产知识和管理能力。
第二十一条矿山、建筑施工单位和危险物品生产、经营、储存单
位的主要负责人和安全生产管理人员,必须由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职。考核不得收费。
第二十二条生产经营单位应当加强对从业人员的安全生产教育和
培训。对新进从业人员和采用新工艺、新技术、新材料或者使用新设备新上岗从业人员,进行厂、车间、岗位三级安全生产教育和培训,对在岗的从业人员应当进行安全生产再教育和再培训。非经安全生产教育培训合格的从业人员,不得上岗作业。
安全生产的教育和培训应当记入从业人员安全生产记录卡,记录
卡应当由生产经营单位负责考核的人员和从业人员本人签名。
第二十三条生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员及其从
业人员的安全生产的教育和培训主要包括下列内容:
(一)安全生产法律、法规和规章;
(二)本单位安全生产规章制度和操作规程;
(三)岗位安全操作技能;
(四)安全设备、设施、工具、劳动防护用品的使用、维护和保管
知识;
(五)作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急
措施;
(六)生产安全事故的防范和应急措施、自救互救知识;
(七)生产安全事故案例;
(八)其他需要掌握的安全生产知识。
第二十四条生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定
进行专门的安全作业培训,取得特种作业操作资格证书,方可上岗作业。
第二十五条生产经营单位的安全生产管理机构、安全生产管理人
员有权制止、纠正本单位的安全生产违法行为,对本单位的安全生产决策事项和日常的安全生产工作提出意见、建议。
第二十六条矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存
单位,以及发生人员死亡事故的生产经营单位,应当进行安全生产状况评估,并根据评估结果采取相应的防范、整改措施。
第二十七条新建、改建、扩建的矿山建设项目和用于生产、储存
危险物品的建设项目,应当依照国家有关规定进行安全生产条件论证和安全评价。
第二十八条新建、改建、扩建的矿山建设项目和用于生产、储存
危险物品的建设项目的安全设施设计,应当报安全生产监督管理部门或者其他有关部门按照各自的职责组织审查。
新建、改建、扩建的矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的
建设项目竣工后,必须依照有关法律、行政法规的规定对安全设施进行验收;未经验收或者验收不合格的,不得投入生产或者使用。
对安全设施设计进行审查的部门及审查人员或者对安全设施进行
验收的部门及验收人员,应当对审查或者验收的结果负责。
第二十九条生产经营单位依法将生产经营项目、场所和设备发包
或者出租给其他单位或者个人的,应当由其安全生产管理机构或者安全生产管理人员对承包单位、承租单位有关安全生产条件或者资质进行审查,对不具备安全生产条件或者相应资质的,不得发包、出租。
生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管
理协议,或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责,并对承包单位、承租单位的安全生产工作进行统一协调和管理。
第三十条生产经营单位对其设置的户外广告、牌匾,应当进行经
常性检查和维护,确保安全、牢固。
第三十一条生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者
行业标准的劳动防护用品,监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用,并不得以货币或者其他物品代替劳动防护用品的发放。
第三十二条建立生产经营单位安全生产风险抵押金制度。对矿山、
道路交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹等领域从事生产经营活动的单位,依法收取安全生产风险抵押金,生产经营期间发生生产安全事故的,转作事故抢险救灾和善后处理所需资金。
风险抵押金实行专户储存。具体办法由省人民政府依照国家有关
规定制定。
第三十三条生产经营单位应当依照《中华人民共和国职业病防治
法》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等有关法律法规的规定,建立健全作业场所职业卫生安全责任制度,加强对作业场所的安全管理,落实各项劳动保护措施。
第三十四条生产经营单位必须依法参加工伤保险,为从业人员缴
纳保险费。
依法提高生产经营单位生产安全事故伤亡赔偿标准,建立生产经
营单位负责人保障安全投入、减少生产安全事故机制。具体赔偿标准和办法由省人民政府制定。
生产经营单位应当按照国家或者本省确定的生产安全事故伤亡赔
偿标准,及时支付赔偿金。
第三章从业人员的权利和义务
第三十五条生产经营单位的从业人员在安全生产事项上享有下列
权利:
(一)了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事
故应急措施;
(二)对本单位的安全生产工作提出建议,对存在的问题提出批评、
检举、控告;
(三)拒绝违章指挥和强令冒险作业;
(四)发现直接危及人身安全的紧急情况时,有权停止作业或者在
采取可能的应急措施后撤离作业场所;
(五)因生产安全事故受到损害的,除依法享有工伤社会保险外,
依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的,有权向本单位提出赔偿要求。
生产经营单位不得因从业人员有前款第二项、第三项、第四项的
行为而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。
第三十六条生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立免除或
者减轻因生产安全事故应对从业人员依法承担责任的协议。
第三十七条生产经营单位的从业人员在安全生产事项上应当履行
下列义务:
(一)遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程,服从管理;
(二)正确佩戴和使用劳动防护用品;
(三)接受安全生产教育和培训,掌握本职工作所需的安全生产知
识,提高安全生产技能,增强事故预防和应急处理能力;
(四)发现事故隐患或者其他不安全因素时,立即向安全生产管理
人员或者本单位负责人报告。
第三十八条工会有权对建设项目的安全设施与主体工程同时设计、
同时施工、同时投入生产和使用的情况进行监督,并提出意见。
工会对生产经营单位违反安全生产法律、法规,侵犯从业人员合
法权益的行为,有权要求纠正;发现生产经营单位违章指挥、强令冒险作业或者发现事故隐患时,有权提出解决的建议,生产经营单位应当及时研究答复;发现危及从业人员生命安全的情况时,有权向生产经营单位建议组织从业人员撤离危险场所,生产经营单位必须立即处理。
工会有权依法参加事故调查,向有关部门提出处理意见,并要求
追究有关人员的责任。
第四章安全生产的监督管理
第三十九条县级以上人民政府必须建立健全安全生产监督管理机
构。乡(镇)人民政府、街道办事处应当确定分管负责人和专职或者兼职人员管理本辖区内的安全生产工作。高危行业企业集中、生产安全事故隐患严重、安全生产监管任务重大的乡(镇)人民政府、街道办事处可以设立安全生产监督管理组织,管理本辖区内的安全生产工作。
县级以上人民政府应当将安全生产监督管理业务经费列入同级财
政预算,保证安全生产监督管理工作的正常开展。
第四十条安全生产监督管理部门发现其他有关部门未依法履行安
全生产监督管理职责,以及应当由其他有关部门处理的事故隐患和其他不安全事项时,应当提出意见,要求其他有关部门及时改正或者做出处理,其他有关部门应当向安全生产监督管理部门反馈改正或者处理情况。
第四十一条安全生产监督管理部门和其他有关部门对涉及安全生
产的事项进行审查、验收,不得收取费用;不得借审查、验收强行要求被审查、验收的生产经营单位参加法律、法规规定之外的学习、培训;不得以任何方式和手段要求生产经营单位购买其指定品牌或者指定生产、销售单位的安全设备、器材或者其他产品。
第四十二条安全生产监督检查人员在执行监督检查任务时,执法
人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示行政执法证件。不得影响被检查单位正常的生产经营活动,并为被检查单位保守技术秘密和业务秘密。
第四十三条安全生产监督管理部门和其他有关部门的安全生产监
督检查人员依法履行监督检查职责时,被检查单位应当予以配合,不得拒绝或者阻碍。
第四十四条承担安全评价、认证、检测、检验、培训和咨询业务
的安全生产中介服务机构,应当依照国家有关规定取得相应的资质证书,按照资质证书的规定从事中介服务活动,为委托方保守技术秘密和业务秘密,并对做出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。
安全生产检测检验机构资质认可,由省级以上安全生产监督管理
部门实施;安全评价和咨询机构资质认可,由省级以上安全生产监督管理部门实施;安全培训机构资格认可,由县级以上安全生产监督管理部门实施。
前款中介机构的资质认可,涉及到煤矿安全生产的,由煤矿安全
监察部门负责。
第五章生产安全事故的应急救援与调查处理
第四十五条县级以上人民政府应当组织有关部门制定本行政区域
内重大生产安全事故应急救援预案,建立生产安全预警机制,健全应急救援体系。
重大生产安全事故应急救援预案经本级人民政府主要负责人签署
后,报上一级人民政府备案。
第四十六条危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施
工单位应当建立应急救援组织,配备相应的应急救援器材、设备,并定期进行演练;规模较小的单位,应当配备应急救援人员,并与就近的应急救援组织签订应急救援协议。
设区的市和县(市、区)人民政府可以组织有关生产经营单位的应
急救援组织及人员定期演练,统一调配使用,并给予必要的资金支持。
第四十七条生产经营单位发生生产安全事故后,事故现场的有关
人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人应当迅速采取措施组织抢救,保护事故现场,防止事故扩大,并立即如实报告当地安全生产监督管理部门和其他有关部门。不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报,不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。
第四十八条安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理
职责的部门接到生产安全事故报告后,应当立即按照国家有关规定上报事故情况。安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门及有关地方人民政府对事故情况不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报。
属于重大生产安全事故的,生产安全事故发生地的人民政府和安
全生产监督管理部门及其他负有安全生产监督管理职责的部门负责人应当立即赶赴事故现场组织抢救。当地公安、司法机关应当依法采取有效措施,防止有关责任人员逃逸或者转移、隐匿财产。
第四十九条生产安全事故的调查处理,依照国务院的有关规定执
行。
任何单位和个人不得阻碍和干涉对生产安全事故的依法调查处理。
第五十条省安全生产监督管理部门应当定期向社会公布全省安全
生产状况和生产安全事故情况,及时公开严重安全生产违法行为的情况和重大、特大生产安全事故的有关信息。
第六章法律责任
第五十一条各级人民政府和安全生产监督管理部门以及其他有关
部门的工作人员,有下列行为之一的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)未按规定履行安全生产监督管理责任的;
(二)未依法履行审查、批准、许可等职责,造成严重后果的;
(三)未依照国家有关规定报告生产安全事故情况的;
(四)阻碍和干涉生产安全事故依法调查处理,或者生产安全事故
责任追究的;
(五)发生重大生产安全事故后未按规定及时有效地组织事故抢救
的;
(六)违反规定乱收费、乱罚款的;
(七)泄露被检查单位的技术秘密和业务秘密的;
(八)有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。
第五十二条生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的
投资人不依照本条例第十四条第一款规定保证安全生产所必需的资金投入,致使生产经营单位不具备安全生产条件的,责令限期改正,提供必需的资金;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿。
有前款违法行为,导致发生生产安全事故,构成犯罪的,依法追
究刑事责任;尚不构成犯罪的,对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分并可对其所在生产经营单位给予罚款;对个人经营的投资人按照下列规定处以罚款:
(一)发生重伤、急性工业中毒,但未造成人员死亡的事故的,处
二万元以上五万元以下罚款;
(二)发生一至二人死亡事故的,处五万元以上十万元以下罚款;
(三)发生三至九人死亡事故的,处十五万元以上二十万元以下罚
款;
(四)发生十人以上死亡事故的,处二十万元罚款。
第五十三条违反本条例第十五条规定,未依法取得安全生产许可
证或者其他安全生产行政许可,擅自从事生产经营活动的,依照《安全生产许可证条例》等法律、法规予以处罚。
第五十四条违反本条例第二十二条第一款的规定,生产经营单位
未按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训的,责令限期改正;逾期未改正的,责令停产停业整顿,并可以按照每少培训一人处以五百元罚款的标准进行处罚,但罚款总额不得超过二万元。
第五十五条生产经营单位违反本条例第三十三条规定,依照有关
法律法规的规定给予处罚。触犯刑律的,依法追究有关责任人员刑事责任。
第五十六条安全生产监督管理部门和其他有关部门违反本条例第
四十一条规定的,由其上级机关或者监察机关责令改正,责令退还收取的费用;情节严重的,对其直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。
第五十七条违反本条例第四十七条的规定,生产经营单位主要负
责人在本单位发生重大生产安全事故时,不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的,对事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的,按照《安全生产法》第九十一条进行处罚。
第五十八条违反本条例第四十八条第一款的规定,有关地方人民
政府、负有安全生产监督管理职责的部门,对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。
第五十九条违反第十四条第二款、第二十六条、第三十条、第四
十六条第一款的规定,由安全生产监督管理部门责令改正。
第六十条违反本条例第十七条、第十八条、第十九条、第二十一
条、第二十四条、第二十八条第一款、第二款、第二十九条、第三十六条、第三十七条第一项、第四十四条第一款规定的,依照《安全生产法》的有关规定给予处罚。
第六十一条本条例规定的行政处罚,由安全生产监督管理部门决
定;予以关闭的行政处罚由安全生产监督管理部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定;给予拘留的行政处罚由公安机关依法决定。有关法律、法规对行政处罚的决定机关另有规定的,依照其规定。
第六十二条以暴力、威胁方法阻碍安全生产监督检查人员依法执
行监督检查任务,构成犯罪的,依法追究刑事责任;拒绝、阻碍安全生产监督检查人员依法执行监督检查任务未使用暴力、威胁方法的,由有关机关依法给予处罚。
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规范行政行为——防治腐败的必由之路
当今世界,无论是发达国家还是发展中国家,都普遍存在不同程序的腐败问题,因此,反腐败已成为各国目前面临的一个亟待解决的重大法律问题。我国目前正处于由计划经济向社会主义市场经济的转轨过程中,就行政机关及公务人员而言,行政权缺少限制和规范是产生行政腐败的主要原因,所以防治腐败应当从规范行政行为入手,将任何可能滥用的权力限定在严格的范围之内并辅之以公开化程序化的措施,这是防治腐败的必由之路。
一、限制权力
腐败生于权力本身而且与权力的限制程度有关,对权力的限制越少,产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象,无一不与权力缺乏有效限制有关。正是因为行政机关握有重大项目的审批许可权而未加制约,所以会出现一张批文换取几万元贿赂的权钱交易;正是因为公安机关有决定拘留和劳动教养的权力而未加制约,所以出现"提钱释放"的怪现象;也正是因为税务机关享减免税的权力而未加制约,所以会出现一次宴请流失上百万元税款的惊人之举。不能说行政机关行使的这些权力毫无限制,至少说缺乏有效限制。可以断言,国家权力本身就是滋生腐败的温床,"权力使人腐化,绝对的权力使人绝对腐化"这句名言至今仍发人深省。
当然,
不能因为权力会产生腐败我们就放弃权力。社会对权力的需求不会停止,尤其在体制变革之际,旧秩序被打破,新秩序又未能及时建立,这种需求就更为迫切。也正是在这种时期,由于对权力缺乏必要的约束,权力极易被滥用,腐败也容易产生。因此,从我国行政权力过大的现实和它处的历史时期看,与其扬汤止沸,从外部对权力加以约束,不如釜底抽薪,对行政权进行一次彻底改造。具体说,就是减少行政机关拥有的过大的处罚权,审批许可权,缩小权力幅度,增加相互制衡的环节。
与国外行政权力相比,我国行政权,特别是对公民法人的人身财产权发生重大影响的行政处罚权、许可权等,在权力范围、幅度及强制力方面都较大。这种权力体制与我国传统上行政权强大,司法权相对薄弱有着密切关系,曾一度在维护国家政治经济秩序,保护人民人身财产安全方面发挥了重要作用
。但不能否认,行政机关非经特定司法程序随意剥夺公民人身自由和财产权利是不合适的,这种处罚权极易导致行政机关及公务人员滥用职权,为腐败的产生提供了土壤。而在国外,由于法院是唯一享有剥夺公民人身财产权利的国家机关,而且必须经过一定程序才能实施这项权力,所以行政机关自身享有的对违反行政法规的处罚权是极为有限的,这就从客观上减少上行政机关及公务人员滥用权力,腐化堕落的机会。因此,适当削减行政机关行使的处罚权(包括拘留,劳动教养),对于遏止行政机关利用制裁权搞腐败
是有重要意义的。如何削减行政处罚权,必须通过制定行政处罚法及有关法律,明确行政处罚权的范围,幅度及种类来实现。我国另一个容易产生腐败的行政权就行政许可审批权。长期计划经济体制形成了大量的行政许可审批权,这些权力不仅涉及公民的衣食住行,也关系到企业的生死存亡,由于每盖一章,每发一照都"有利可图",很自然,许可权成为行政机关及公务人员贪污受贿的重要手段。必须承认,许可权是国家实行间接管理的重要手段,对某些特种行业及关系国计民生,人民生命健康安全的行业而言,在任何社会都是不可缺少的,然而这种许可权必须由法律设定并且控制在一定范围,否则必然成为贪官污吏搞权钱交易,搜刮民脂民膏的一把"利剑"。对行政许可权的限制是防治腐败的最重要方面,首先应当制定《许可法》,将许可的设定限于法律、法规,废除、取消由规章设立的各种许可,规范行政机关行使许可权的一般规则;其次在各项许可立法贯彻如下原则:许可权与监督权相结合原则,避免享有许可权的无监督权,或享有监督管辖权的无许可权;许可权与利益相分离原则,保证许可机关办理许可事项时不收取任何费用,谋取非法利益;许可公开原则,保证行政机关所有许可事项向全社会公开,允许申请人竞争,公平取得许可权。
此外,还有很多行政权,如采取强制措施权、命令决定权,收费权、确认权等也必须给予严加限制和规范,堵塞任何可能产生腐败的漏洞,使行政机关享有的自由裁量权减少到最小范围,使权力幅度及方式尽可能明确,这对防治腐败现象具有至关重要的意义,也是"治本"之策。
二、公开行政
腐败产生的另外一个重要原因就是行政机关行使权力缺乏公开性和透明度。长期以来,由于我国法律很少规定行政机关公开其文件、权力内容的义务,逐渐形成了"内部行政""秘密行政"的习惯,这在客观上为行政机关公务人员贪赃枉法,幕后交易提供了"天然屏障",加之舆论监督受种种限制,难以发挥有效的监督作用,使腐败问题日盛一日,腐败者日益猖獗。美国大法官布兰代斯说过,"宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂,电光是最好的警察。"①为了消除腐败,增加行政工作透明度,保证行政机关时刻处于普通百姓的舆论监督之下,近几十年来,很多国家制定了《情报自由法》、《政务公开法》、《阳光下的政府法》等,要求行政机关向社会公开其除机密以外的文件,接受社会监督。同时建立财产申报制,公开公务员的财产收入等,保证每个公务员处于严密的社会和舆论监督之下。这些做法在预防腐败发生方面收到了良好成效。值得借鉴。
我国实现行政公开应分为几个层次,第一层次是行政部门公开其所有涉及公民法人权益的内部工作制度及程序;第二层次是行政立法机关及时向社会公布有关法规、规章及有普遍约束力的决定命令,使公民法人了解行政机关的权力,职责,工作性质及目的,便于更有效地监督行政机关行使行政立法权,防止个别行政执法机关及经济管理部门利用规章及规范性文件的制定权设置收费、罚款项目,给公民增加非法定义务;第三个层次是在具体执法管理程序中,公开执法依据、理由及结果,在许可程序中,公开许可条件,竞争申请者名单,各自条件及申请期限、最终结果等内容,便于竞争者之间及他们对许可机关的监督,防止幕后权钱交易。在处罚程序中,必须公开处罚的依据、理由,处罚的事实证据及有关文件,表明处罚者身份等;第四个层次是公开行政机关负有领导责任,担任领导职务者的必要个人资料(隐私除外),如合法收入,兼职状况,亲属职位联系,受赠礼物处理,生活条件等等。
三、健全程序
健全行政程序是预防腐败的一大法宝。无论是内部削减权力,还是外部严加控制,由于执法人员素质及程序的漏洞,腐败现象仍可能发生,因此,通过制定行政程序法规范行政权力是很多国家防治腐败的重要经验,如美国、德国、日本等许多国家纷纷制定程序法,限制规范行政机关行使的权力,从而达到减少、消除腐败的目的。程序化意味着政府机关及公务人员行使权力的每一步骤及形式都有严格的法律约束,任何违反程序的行为都将受到制裁。利用程序限制政府权力是20世纪行政法领域的重要成果之一。例如享有减免税权力的官员出现腐败问题是难免之事,而这项权力又不能被取消,这种情况下,采用程序手段对减免税权力加以限制最为有效。可以采用下级机关审批,上级机关备案审查的方式,也可以采用直接掌管税收的基层部门无权审批减免税,交由统一或高层部门决定的方式,还可以采用二级机关复核制等等,只要增加一个步骤或限定一种形式,就有希望消除一个产生腐败的可能性。同样,我国外资企业法规定的立项审批权,因为增加了审批期限的硬性规定,使得腐败产生的机率大大减少了。
当然,对行政权力,尤其是自由裁量权的程序监督,离不开司法保障,二者地相辅相成的。法院任何审查行政行为的活动,很大程序上依赖于该行政行为的程序化,如果对某行政自由裁量权无程序要求,法院在行政诉讼中就丧失了对它的监督审查标准。而行政程序化是以司法监督为保障的,只有让行政机关人员面临违反程序就要受到司法制裁的危险,才有可能保证他们遵守每项行政程序。可以说,在有司法保障的前提下,为行政机关设定行为程序,实际上就是缩小了行政官员行使自由裁量权的范围,相应地也就减少了行政权滋生腐败的可能性,所以,健全行政程序也是防治腐败的一个重要途径。就目前我国情况而言,制定行政程序法,规范行政机关的处罚权,许可审批权不仅是行政法制化的迫切需要,也是防治腐败产生的灵丹妙药。
[作者单位:中国政法大学]
①《大法官布兰斯言论集》1953年英文版第151页,转引自伯纳德·施瓦茨《行政法》,群众出版社1986年版。