国家环保局


关于建设项目环境管理问题的若干意见
国家环保局



一、关于建设项目环境管理需要明确的几个问题
1．关于《建设项目环境保护管理办法》（以下简称办法）中需要解释的条文
《办法》中第四条规定：“凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书审批制度”。如何判断建设项目“对环境有影响”，在此提出一个一般原则：凡属中型以上的建设项目，对厂区以外地区的基本环境要素（大气、水体、土壤、植物等）或特定环境保护区（如城镇、
居民区、文教区、水源保护区、风景游览区、疗养区、自然保护区、温泉、名胜古迹等）可能造成的污染和破坏，不通过环境影响评价不能判明影响程度者，都应编写环境影响报告书，其余项目可填写环境影响报告表。具体标准由省、自治区、直辖市环境保护部门根据上述原则和实际情况
制定。
2．关于大、中型基本建设项目和限额以上技术改造项目的环境影响报告书或环境影响报告表的审批程序问题
《办法》中第八条和第十三条已明确规定。为了准确理解，在此重申：建设项目环境影响报告书或环境影响报告表，一律由建设单位负责提出，报主管部门预审，再由预审部门提出预审意见转报负责审批的环境保护部门审批。未经预审的环境影响报告书（表），环境保护部门不能审批
。
为了简化手续，提高工作效率，有审批权的环境保护部门，可以通过参加预审会了解情况，协调解决问题，或预审、审批会议联合召开，不需再开审批会。但少数特殊或情况复杂的建设项目不在此限。
由国家环境保护局负责审批的环境影响报告书，其预审工作由国务院有关主管部、委负责。如果投资属于地方又未纳入国务院有关主管部门的建设项目，其预审工作由地方省级主管部门负责。
负责预审与审批的部门，如因工作需要允许委托下一级主管部门办理，但必须办理委托手续。
3．关于环境影响报告书的审批权限问题
为了避免混乱，不得擅自越权。凡越权审批（委托项目除外）一律无效。
4．关于评价方案或评价大纲的编审问题
《办法》中第十五条规定：“在正式开展评价之前，编制的评价方案、提要或编写的评价大纲，需经环境保护部门同意。”为了便于执行，在此加以说明：“在正式开展评价之前”应理解为“在正式签订评价合同之前”；“需经环境保护部门同意”是指“需经负责审批的环境保护部门
同意。”
5．关于报批文件备案问题
管理办法第十三条已做规定，备案材料除审批文件外，还应包括环境影响报告书一式两份。
二、贯彻《建设项目环境影响评价证书管理办法》应当注意的问题
1．《评价证书管理办法》第九条规定了取得“评价证书”的单位必须遵守的事项。现在发现有不按核准业务范围承接评价任务的现象，也存在变相转借转包的问题。今后要求各级环境保护部门对此要加强管理，认真监督和检查。对于查出的问题应按分管权限做出处理。
2．关于评价任务委托问题。（86）环建字第230号文第四项中已经规定由建设单位负责。今后，任何管理部门对此项工作都应从全局观点出发，本着对环境影响报告书质量负责的精神，确定承担评价任务的最佳单位。不得以照顾本地区或本行业的单纯经济利益而作过多的干预，
更不允许滋长“肥水不外流”的歪风。建设项目环境影响评价是一项工程性很强的业务，为了确保环境影响报告书的实用性，选好牵头单位是主要关键。今后对于大型以上建设项目的环境影响评价任务，应由熟悉该项工程的综合评价单位牵头，并邀请地方评价单位参加，污染现状资料应尽
量利用环境监测单位的数据。
三、改善和提高环境影响报告书质量是当务之急
现在编报的环境影响报告书，因为受习惯影响，普遍存在实用性差的缺点。主要表现在内容繁杂，轻重比例失调，动用手段太多，评价方法不实用，评价周期太长，污染源调查粗浅，防治对策不具体以及结论不明确等方面。今后应根据国情，紧密结合工程，以提高实用性和缩短周期为
目标进行改进。主要改进方向：
1．评价区范围划分应根据项目对环境影响的主要因素所产生的影响范围而确定，并要有科学根据，不准盲目扩大。
2．专题设置应根据建设项目的类别、规模、污染物种类、毒性、数量和排放方式以及周围环境特征等因素决定。对于《建设项目影响报告书内容提要》中第二项内容要设“工程分析”专题。在此专题中应把工艺过程中的三废排放物、主要治理措施、环保设施装备水平及其先进可靠性
作为重点，尤其是对三废排放物要绘制污染流程图，通过算细帐的办法把改、扩建前后的污染物贡献量与削减量调查清楚。污染物贡献量是整个评价的基础，基础数据应当准确可靠。
3．评价因子的筛选应根据实际情况确定，并且要注意突出重点。
4．评价所需测试手段，选用原则是“因地制宜，重在实用。”首先应注意充分利用现有资料，若资料不足，可以根据“缺什么补什么”的原则进行补测。
5．评价方法应注意实用。对只能得出模糊不清的定性方法、应予革除。
6．预测部分的内容要加深。预测结果应能满足有关部门决策、指导环保设计和项目环境管理等需要。
四、关于加快环境影响报告书编报进度问题
这是当前比较突出的问题。解决方法可以从两个途径入手。一是建设单位要把握好委托时机，在委托项目可行性研究时同时委托环境影响评价，不要滞后。二是评价单位对环境影响报告书要改进，加强实用性，简化程序、精简内容。例如，对于影响进度较大的污染气象监测周期，可以
根据项目实际情况区别对待。对于一般建设项目（而且是大多数项目）允许在保证评价质量前提下，取条件最不利的一个季节进行监测。对于地处环境敏感地区的项目或特殊项目则不在此例。在水体评价方面也同样适用上述原则。
五、关于评价大纲和环境影响报告书的审查
评价大纲是编制环境影响报告书的行动纲领，是决定报告书质量的总体设计。所以对于评价大纲的编审工作要加强。
审查方式由负责审批环境影响报告书的环境保护部门决定，但应讲求实效。需要专家论证的评价大纲，论证时应请业务对口的专家，人数要限制。
六、关于建设项目环境影响评价的整体性问题
现在有分散切块的现象，这种做法不能保证评价结论的完整性。今后的评价应以项目建议书批准的内容为基准，不得化整为零。
七、关于评价收费问题
评价收费应坚持按工作量收费的原则。
每项评价在报送评价大纲时，必须同时报送评价概算。经负责审批环境影响报告书的环境保护部门按收费标准核定后，方能作为付款依据。
关于评价收费标准问题。国家物价局（1988）价涉字49号函《关于印发第二批国务院有关部门行政事企性收费管理目录》的通知中已规定：“建设项目环境影响评价费收费标准由各省、自治区、直辖市物价局会同财政部门制定。”环境部门应主动联系和配合。



1988年3月21日
据北京市宣武区人民法院统计的数据显示，2006年上半年，该院受理的执行案件为2793件，当事人达成和解协议的占21%，其中竟有67%的和解协议最终没有履行。据笔者了解，其他法院的情况也与之相差不离。执行和解自动履行率之所以如此低下，原因虽多样，但其缺乏可诉性当是滋生该问题的重要原因之一。

执行和解协议应否具备可诉性的问题，法学理论界与实务界一直在争论不休，由此形成了两种观点：第一种观点认为，执行和解协议是当事人在原债权债务基础上所设立的一种新的债的关系，是具有实体法上效力的合同，如有违反，相关当事人可以此为据另行向法院提起诉讼。第二种观点则认为，执行和解协议只是原债权债务关系的延续或执行过程中履行方式的变更，其依附于原生效法律文书，若以执行和解协议作为向法院另行提起诉讼的依据，实际上是对同一个案件的第二次起诉，违反了一事不再理原则。

笔者认为，从法院执行实践以及维护执行和解协议权威性等方面来考量，应支持第一种观点。因为，其一，第二种观点易助长规避执行的歪风。被执行人在违反和解协议而又无需担责的情况下，易将执行和解制度当做迟延履债和规避法院执行的工具。其二，执行和解协议符合新合同构成的基本要素，当具备独立诉权。和解协议是当事人在原债权债务的基础上所设立的一种新的债的关系，其无论是在成立的时间还是履行的期限等方面，都较原债权债务有所不同，完全符合一个新的合同要件。故，尽管和解协议与原合同债务具有密切联系，但仍然可以认为是两个不同的合同关系。执行和解协议既然能够作为一个新的合同，那么其自身所本应拥有的诉讼地位便无需再依附于原有的债权债务关系，法律理应保障其诉权的独立性，法院即不得以一事不再理为由拒绝对其进行裁决。

另外，若将确认之诉的配套与设计赋予执行和解之诉，则既能达成增强执行和解协议的约束力，又能有效保障申请执行人权益之双重目的。即法院只需审查执行和解协议是否合法有效，确认合法有效的，再审查相关各方是否对此存在违约行为。确认有违约行为的，法院则依此判决违约方承担相应的违约责任或损害赔偿责任。若存在和解内容中担保无效等其他法律关系的，则应审查和解各方对此有无过错，以及确认各自应当承担的过错责任等。

如此一来，使得执行和解之诉完全独立于原执行案件。执行和解协议未予自动履行的，申请执行人即可申请恢复对原生效法律文书的执行。法院决定恢复执行后，与之并行不悖的是，申请执行人还可同时提起执行和解之诉。因执行和解之诉的裁决结果，系有违执行和解协议而新生的违约责任或损害赔偿责任，其与原生效法律文书所含权益，无论是在时间节点上还是在所依附的法律关系上，都具有其完全的独立性，两者之间不会产生交叉替代性，既不会出现重复执行的尴尬，也不会出现申请执行人败诉所可能带来的法律文书上的冲突。


（作者单位：上海市第一中级人民法院）